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检察院研究室主任:应在立法上明确设立“检察监督调查权”

发布时间:2018-09-01      来源: 法学学术前沿首发    点击:

作者:张广华,河南省新乡市人民检察院检察委员会委员、法律政策研究室主任

 

来源:法学学术前沿首发!

 

 

最近,高检院提出了检察工作刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼“四轮驱动”,平衡发展,这是对检察工作适应新时代的重新定位,为检察工作今后的发展指明了方向。但仅有轮子不行,还必须有充足的动力,方能有效驱动,达到在法律监督的舞台上充分发挥作用,维护公平正义和国家、公众利益的目的。而最好的驱动力就是权力的配置和措施的充足保障,因此,笔者建议在立法上明确设立“检察监督调查权”,并与将来刑诉法修改后保留的部分职务犯罪侦查权无缝衔接,形成以检察监督调查权为常态化手段,部分职务犯罪侦查权为保障的搭配运行模式,以确保法律监督的全方位有效实施,实现双赢共赢多赢的目标。

 

一、“检察监督调查权”设立的必要性

 

(一)增加法律监督权刚性的需要

 

法律监督的实施,需要建立在查清事实的基础之上,否则很难保证质量,进而影响权威性和公信力。而要查清事实,必须以大量的调查工作为前提,但调查涉及到权力的授予、内容、措施、追责等体系的构建,缺少任何一项,都会造成刚性不足,不可能充分完成宪法赋予的法律监督职责。

 

现有法律中没有专门规定检察机关的调查权,检察机关在实施法律监督具体办案中能否调查、属于什么性质的权力、可以采取哪些调查措施、相关单位和人员的配合义务及不履行义务的法律后果等,均属空白。立法授权的缺失,导致检察机关在具体办案中困难重重,且没有有效的手段予以解决。如公益诉讼案件,能否勘验、检查、鉴定,能否直接调取证据,其证据效力如何,如果相关单位和人员不予配合,应当采取什么措施等等,这些没有立法的明确。虽然有的地方党委、政府下发了支持检察机关公益诉讼的文件,但毕竟不是立法,也不具有强制力,导致实践中不能彻底解决有关问题。

 

在对行政诉讼和行政违法行为及涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的法律监督,同样会面临上述问题,甚至可能遭到抵制,最终因有关单位和人员不予配合而耗费大量时间和人力、物力,甚或终致案件流产。至于有人提出来的“有关单位和人员违反配合调查规定的,可以有其所在单位、主管部门或者上级机关责令改正,依法处理”的观点,在实践中很可能难以达到预期效果,因为不予配合调查,实际已经代表了其本单位甚至可能是主管部门及上级机关的态度,在对有关单位、主管部门或者上级机关没有强制约束力的情况下,往往需要具体办案检察院的上级检察院督促、协调,费时费力,效果不一定好。因此最好的保障就是检察院自身具备主动作为的追责手段,而非再次交给其所在单位、主管部门或者上级机关。

 

 

 

    (二)与法律监督权主动性相匹配的需要

 

法律监督权具有很强的主动性,而非完全被动审查,要想主动作为,就必须有与之相匹配的手段,才能够发现、查清、证实问题。当前无论行政执法、监委问责、公安机关的侦查、人民法院维护法庭秩序和开展执行等,均有相应的具有主动性作为的配套措施,而唯独检察机关没有。检察机关履行法律监督职责,需要查询资料、调取证据、询问人员,甚至需要现场勘查检查、鉴定等,上述措施如果没有法律规定,实施起来也会有障碍。

 

     (三)确保调查行为合法性的需要

 

司法机关行为的合法性须以有立法授权为基础。如前所述,检察机关在职务犯罪侦查权转移至监察委之后,是否还具有完整的调查权,缺少立法上的规定。而刑诉法第一百七十三条第二款的自行侦查权是指在审查起诉阶段,第一百九十八条规定的补充侦查权是指在审判阶段,都是在诉讼过程中,而在诉讼过程之外显然是没有侦查权的,这就导致对刑事案件诉讼过程终结之后进行监督需要调查补证的,因为没有法律规定,既难以取证,更难以证明调查行为的合法性,进而影响所调取证据的合法性,影响监督的效果。同样,类似问题也会体现在民事检察、行政检察和公益诉讼中。如果以立法规定检察机关拥有独立行使、可用于所有监督事项中的“检察监督调查权”,上述问题即可迎刃而解。

 

二、“检察监督调查权”的属性和特征

 

 

“检察监督调查权”是人民检察院属于法律监督机关这个宪法定位的应有之义,是检察权的重要组成部分,有以下四个特征:首先,具有专属性。是法律授予、专属于检察机关行使、保障检察机关履行法律监督职责的权力;其次,具有司法属性。是具体的办案行为,产生法律效力,依法取得证据可以作为提出纠正意见、检察建议或者抗诉的依据;再次,具有独立性。既不同于侦查权、行政执法权、监委问责调查权,但在权力位阶上又与其同等,与将来刑诉法修改后保留在检察机关的部分职务犯罪侦查权共同组成了法律监督实施的保障性权力体系;第四,具有完整性。即具备立法授权、权力内容、行使措施、法律后果、追责方式等一整套完整的体系。

 

 

三、“检察监督调查权”内容的配置

 

 

对调查措施的配置应当充分考虑法律监督的需要。

 

一是措施应当充分。除了不包括对人身、财产的强制控制之外,应当涵盖询问、调阅、查询、调取、勘验检查、鉴定等措施;

 

二是应当规定有关单位和人员配合的义务。设立《人民检察院监督调查配合令(或通知书)》,明确需要配合的义务及违反义务的法律责任,对需要配合调查的单位和人员提前发出,具有法律强制力,有关单位和人员必须配合。

 

三是规定检察机关对违反配合义务的直接追责权。当前法律责任中有民事责任、行政责任、刑事责任几大类,其中行政责任中就有因不执行行政命令而进行的处罚,人民法院对扰乱法庭秩序及不履行判决执行的也有相应的拘留、罚款措施,可见这类措施的法律属性并非固定,其行使主体也并非固定。人民法院既然可以司法拘留,检察机关完全可以拥有类似的措施。

 

因此,对违反检察监督调查权配合义务的,人民检察院可依法责令改正,严重影响调查进行的,可以罚款、拘留;四是赋予检察机关针对不配合人员的党政纪处分建议权。对有关人员拒不履行配合义务,在给予责令改正、罚款、拘留的同时,可以向纪检监察机关提出党政纪处分的建议。

 

四、在立法上要充分考虑

与将来刑诉修改的衔接问题

 

 

刑诉法修改草案第十九条第二款:“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。”这原本就是为了保障检察机关有效行使诉讼监督而保留的部分侦查权,“检察监督调查权”的设置目的、价值追求,与刑诉法的修改是一致的。因此,为了与将来刑诉法的修改衔接,应当规定在调查核实中“发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”,应当及时立案转为侦查,实现检察监督调查权与刑事侦查权的无缝衔接,形成以检察监督调查权为常态化手段,部分职务犯罪侦查权为保障的搭配运行模式。

 

五、立法建议

 

 

当前正在进行《人民检察院组织法》的修订工作,如前所述,“检察监督调查权”是检察权的组成部分,而检察权已由宪法赋予检察机关,就可以首先在《人民检察院组织法》予以明确规定,其他相关的法律在以后的修订可逐渐衔接。建议专设一条分两款规定,第一款:“人民检察院履行法律监督职权,可以对案件情况或者行政机关、司法机关涉嫌违法的事实进行调查核实,并向有关单位和个人发出《人民检察院监督调查配合令(或通知书)》。确认存在违法情形的,应当通过提出纠正意见、检察建议或者抗诉等方式进行纠正。有关单位和人员应当配合人民检察院调查核实,并将采纳纠正意见和检察建议的情况在要求的时间内以书面的形式回复人民检察院,没有采纳的应当说明理由。”第二款:“对有关单位和人员违反前款规定的,人民检察院可依法责令改正、罚款、拘留,并可建议纪检监察机关给予纪律处分,涉嫌犯罪属于人民检察院管辖的,可依法立案侦查。”



(责任编辑:总编办)

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