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最高法院判例:强制活动首先应推定为行政强制行为

发布时间:2019-06-06      来源: 行政法    点击:

最高法院判例:强制活动首先应推定为行政强制行为——石安乐诉赛罕区政府土地行政强制案

【裁判要旨】

在立案登记制的背景下,起诉无书面决定的事实行为时,原告只要能够提供初步证据,证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施,即应视为已初步履行了适格被告的举证责任,除非所列被告明显不适格,或者为规避法定管辖而多列被告,或者明显存在滥用诉讼权利情形。且不论农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回土地使用权等行为,均为政府及其职能部门的法定职权,因此,强制活动首先应推定为行政强制行为,除非有证据足以推翻。在征收集体土地的背景下,任何民事主体并无实施强制执行的权力,如果民事主体实施违法强制拆除将可能涉嫌民事侵权甚至犯罪。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行  政  裁  定  书

(2017)最高法行申1020号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):石安乐,男,1938年9月20日出生,汉族,住内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区。

委托诉讼代理人:石谦和,男,1971年4月4日出生,汉族,住内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区人民政府,住所地内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区昭乌达路169号。

法定代表人:王冰,内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区人民政府区长。

委托诉讼代理人:徐一新,该区人民政府法制办工作人员。

委托诉讼代理人:苏睿,该区人民政府法制办工作人员。

石安乐因与内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区人民政府(以下简称赛罕区政府)土地行政强制一案,不服内蒙古自治区高级人民法院(2016)内行终11号行政裁定,向本院申请再审。本院受理后,依法组成由审判员王晓滨、审判员张艳、审判员杨军参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

石安乐于2015年5月25日以赛罕区政府强行铲除并占用其承包地行为违法,侵犯其合法权益为由,向内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院起诉,请求依法确认赛罕区政府强行铲除并占用其承包地行为违法。

一审法院查明:2012年10月8日内蒙古自治区人民政府作出内政土发(2012)632号征收土地批复,同意赛罕区政府征用巧报镇前巧报村土地共38.6774公顷。内蒙古自治区呼和浩特市人民政府(以下简称呼和浩特市政府)转发该文件后,2012年11月19日赛罕区政府作出呼赛政土字(2012)15号征收土地公告,将批复内容、土地补偿安置标准、征地补偿支付情况等内容进行公告。2013年5月14日内蒙古自治区人民政府作出内政土发(2013)302号征收土地批复,同意赛罕区政府征收巧报镇前巧报村集体土地53.4026公顷,呼和浩特市政府转发该文件后,2013年6月3日赛罕区政府作出呼赛政土字(2013)2号征收土地公告,将批复内容、土地补偿安置标准、征地补偿支付情况等内容进行公告。2014年1月24日内蒙古自治区人民政府作出内政土发(2014)123号征收土地的批复(注:原审裁定标注103号有误),同意赛罕区政府征用巧报镇前巧报村土地28.6073公顷。呼和浩特市政府转发后,2014年3月23日赛罕区政府作出呼赛政土字(2014)1号征收土地公告,将批复的内容、土地补偿安置标准、征地补偿支付情况进行公示。1998年1月1日石安乐与巧报镇前巧报村签订合同编号为(01020455)《呼和浩特市农村集体土地承包合同》,2005年6月8日石安乐与巧报镇前巧报村签订了合同编号为(27)《呼和浩特市赛罕区巧报镇农村集体第二轮土地承包补充合同》。2015年9月10日经一审法院实地勘查,石安乐宗地方位位于前巧报回迁房一期南侧,呼伦路东侧。目前该宗地的现状为荒地。石安乐不服,遂提起本案诉讼。

一审法院认为:石安乐请求确认赛罕区政府强行铲除并占用其承包地行为违法,但并未举证证明赛罕区政府有铲除地上附着物的行为,也未举证证明赛罕区政府有实施强行占用其承包地的行为。据此,一审法院于2015年11月11日作出(2015)呼行初字第00029号行政裁定:驳回石安乐的起诉。

石安乐不服一审裁定,向内蒙古自治区高级人民法院上诉,请求依法撤销一审裁定,指令一审法院立案受理。二审法院对一审法院认定的事实予以确认。

二审法院认为:赛罕区政府是否强行铲除并占用石安乐承包的土地及该行政行为是否违法为本案争议焦点。案中证据证明,石安乐承包的涉案土地已经内蒙古自治区人民政府批准,由赛罕区政府依法实施了征收。石安乐诉称赛罕区政府于2012年6月10日对其承包的土地实施了强行铲除并占用行为,但其提供的证据是2007年其他土地被征收的视频,因该证据与本案不具有关联性,不能证明赛罕区政府对石安乐承包的土地强行铲除并占用,本案一审、二审期间,石安乐也未能提供其他相关证据证明。且经一审法院实地勘查,涉案土地为荒地。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定:公民、法人或其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定了起诉的条件:有具体的诉讼请求和事实根据。根据上述法律、司法解释的规定,石安乐的起诉不符合起诉条件。故其要求确认该行政行为违法的诉讼请求,也无事实根据。一审法院据此裁定驳回石安乐的起诉并无不当。石安乐的上诉理由不能成立,二审法院不予支持。据此,二审法院于2016年3月16日作出(2016)内行终11号行政裁定:驳回上诉,维持原裁定。

石安乐向本院申请再审,请求依法撤销一、二审裁定,并指令内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区人民法院继续审理本案。主要事实和理由为:1.赛罕区政府是法定的也是事实上的征收其承包地的组织实施主体。为实施征收包括再审申请人的承包地在内的集体土地,赛罕区政府发布了涉案征地拆迁实施公告,并为此专门成立滨河新区建设指挥部具体负责实施征收涉案集体土地的行为。该指挥部具体组织了强制再审申请人交出承包地及强拆行为,赛罕区政府作为该指挥部的组建者,应对该指挥部的职务行为承担责任,赛罕区政府就是组织实施强制再审申请人交出承包地的行政主体。2.赛罕区政府虽然否认被诉行为是其所为,但不能举证证明是其他主体实施了被诉行为,依法应当承担举证不能的法律责任。3.由赛罕区政府来组织实施强征强占赛罕区农民集体土地的行为是众所周知的事实。再审申请人所提供的2007年其他土地被征收的视频反映出赛罕区一贯的征地模式都是由赛罕区政府来组织实施强征强占农民土地的行为。4.赛罕区政府实施被诉行为程序违法。巧报镇前巧报村村民委员会不具有与再审申请人签订补偿协议的资格,其与再审申请人签订的补偿协议无效。在再审申请人未与赛罕区政府达成补偿协议的情况下,赛罕区政府实施被诉行为违反法定程序。一、二审法院认定事实不清,作出的裁定侵犯了再审申请人的合法权益。

本院认为:本案的争议焦点是被申请人赛罕区政府是否实施了强行铲除并占用石安乐承包地的行为,是否构成违法。一方面,两审法院均认可再审申请人石安乐原承包的涉案土地已经过内蒙古自治区人民政府批准,由赛罕区政府依法实施了征收;另一方面,二审法院又明确指出再审申请人所诉称的发生于2012年6月10日的被诉强行铲除并占用行为,其未能提供相关证据证明系由被申请人实施,其所提供的2007年其他土地被征收的视频与本案不具有关联性,且经一审法院实地勘查,涉案土地为荒地。故而不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定的“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”,以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求和事实根据”的起诉条件。也就是说,两审法院将此种情形下的举证责任完全归之于再审申请人一方。这种归责方式显为不当。

在立案登记制的背景下,起诉无书面决定的事实行为时,原告只要能够提供初步证据,证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施,即应视为已初步履行了适格被告的举证责任,除非所列被告明显不适格,或者为规避法定管辖而多列被告,或者明显存在滥用诉讼权利情形。且不论农村集体土地还是国有土地上的房屋征收、强制搬迁、收回土地使用权等行为,均为政府及其职能部门的法定职权,因此,强制活动首先应推定为行政强制行为,除非有证据足以推翻。本案存在原审法院所认可的“由赛罕区政府依法实施了征收”之背景,且有证据证明前期的征收土地公告、征地告知书、征收土地协议书等文件系由被申请人发布或签署,被申请人如不能举证证明确系其他主体违法实施的强制拆除,将可能被推定为实施强制行为的主体,如果违法将承担相应的法律责任。在征收集体土地的背景下,任何民事主体并无实施强制执行的权力,如果民事主体实施违法强制拆除将可能涉嫌民事侵权甚至犯罪。本案中,虽然经一审法院实地勘查,涉案土地为荒地,本院在再审立案审查期间经组织双方当事人指认现场亦能证明现为荒地,但从再审申请人书面和听证中反映的情况看,其原有承包地上曾有过温室、菜地、李子树等但后被强制铲除占用,且被申请人向本院提交的书面情况说明亦能够反映出涉案地块上发生过强行推地行为,特别是该地块紧临主干道,按照当地规划已难以恢复原状,再审申请人已无法自行利用。因此,对“强行铲除并占用行为”事实之理解,应当从涉案土地可否再由再审申请人控制和利用角度去看,不宜过度拆分和曲解。再审申请人在本案中,已经就强制活动的事实发生及适格主体履行了初步举证义务,不宜由其承担全部举证责任。

而从被申请人一方抗辩主张看,其在本院再审立案审查期间所提交的书面情况说明中,明确指出涉案地块“不是赛罕区人民政府推的,他的地是市政修呼伦南路时用装载机推的”,在本院组织听证过程中又释明“市政”系呼和浩特市政府的所属机构,但并未向本院进一步提供“市政”或者呼和浩特市政府认可由其组织实施强制执行活动的相关证据。因此,现有在案证据尚不足以证明本案“强行铲除并占用行为”事实行为的实施者系被申请人以外的其他主体。且两审裁定所归纳的再审申请人所诉称的涉案强制行为发生时间出现了“2013年4月12日”和“2012年6月10日”两个不同时间点,有待于进一步核实。

总之,本案原审裁定存在认定事实的主要证据不足,举证责任配置错误,对当事人诉权保护不力等问题。被申请人虽然辩称被诉行为系其他主体所为,但未提交充分的证据予以证明。同时,人民法院不仅可依法推定相关主体,亦可在其后续审判程序中进一步查明事实,厘清责任。至于再审申请人有关“确认赛罕区政府强行铲除并占用其承包地行为违法”的原审诉求,宜在再审过程中认定责任主体后再进一步判断是否构成违法,以及违法方式与程度如何。如果构成行政违法侵权,从实质性化解行政争议角度出发,可一并考虑所涉及的行政赔偿或补偿方式、数额的合理性,力求案结事了,实现办案法律效果、社会效果的统一。故再审申请人申请再审的事实和理由部分成立,依法应予支持。

综上,石安乐的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第三项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款之规定,裁定如下:

一、本案指令内蒙古自治区高级人民法院再审。

二、再审期间,中止原裁定的执行。

审判长  王晓滨

审判员  张 艳

审判员  杨 军

二〇一八年十二月十九日

书记员  宋芳菲



(责任编辑:总编办)

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