行政处罚应遵循公正和过罚相当原则
发布时间：2022-09-01 来源: 行政法小观 点击:
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行政处罚兼具惩罚和教育的双重功能，通过处罚既应达到纠正违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。对违法行为施以适度的处罚，既能纠正违法行为，又能使违法者自我反省，同时还能教育其他公民自觉守法。如果处罚过度，则非但起不到教育的作用，反而会使被处罚者产生抵触心理，甚至采取各种手段拖延或抗拒执行处罚，无形中增加了行政机关的执法成本，也不利于树立行政处罚的公信力。因此，行政处罚应遵循公正和过罚相当原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据。与违法事实、性质、情节以及社会危害程度相当。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）荆门市市场监督管理局（原荆门市工商行政管理局）。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）江苏南洋电缆有限公司。
原审被告湖北省市场监督管理局（原湖北省工商行政管理局），住所地湖北省武汉市武昌区东湖路145号。
再审申请人荆门市市场监督管理局（以下简称荆门市场监管局）因江苏南洋电缆有限公司（以下简称南洋公司）诉其及湖北省市场监督管理局（以下简称省市场监管局）行政处罚及行政复议决定一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2017）鄂01行终355号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年10月10日作出（2018）鄂行申238号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭于2019年6月4日公开开庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院审理查明，原告南洋公司成立于1997年，系集产、供、销、服务为一体的专业化电线电缆制造的民营企业。2015年8月10日，国家电网公司通过招标，确定南洋公司为国家电网公司2015年第二批配网线路材料协议库存招标（招标编号：1515AD）事项采购货物中标人。2015年8月21日南洋公司与国网湖北省电力公司签订了《协议库存货物采购合同》（合同编号：HB2015004280），对合同标的、价格、供货期限等均有约定。同年9月8日，国网湖北省电力公司通过《采购供货单》向南洋公司采购48卷电力电缆（规格型号：AC10KV，YJV，240，3，22，ZC，无阻水等）总长度为21.55KM（其中长度为450米的电力电缆46卷，长度为448米、402米的电力电缆各1卷），总价款为7758000元，单价360元/米。2015年9月26日至10月6日，南洋公司将48卷“海佳”牌交联聚乙烯绝缘电力电缆运送至荆门物资供应中心，产品合格证载明：产品标准为GB/T12706–2008、GB/T19666–2005。同年10月5日，南洋公司向国网湖北省电力公司物资公司开具增值税专用发票11张，共计金额7758000元。10月22日，国网湖北省电力公司荆门供电公司委托国家电线电缆产品质量监督检验中心（武汉）对上述电缆进行检验。11月9日，国家电线电缆产品质量监督检验中心（武汉）出具检验报告，检测结果为送检样品质量不合格。2015年11月10日，国网湖北省电力公司按照合同价款的90%向南洋公司银行账户转账6982200元。2015年11月5日，原荆门市工商行政管理局（以下简称荆门市工商局）对荆门物资供应中心存放于月亮湖仓库线缆存储区内涉案48卷电力电缆进行现场检查，并制作现场检查笔录。11月10日，荆门市工商局再次到上述仓库对涉案电缆进行现场检查，并委托黄冈市质检所对涉案电缆分两批次进行抽样检验。同时荆门市工商局对该批电缆予以查封，并向湖北省荆门市公证处申请保全证据，对现场抽样及查封过程予以公证，11月26日该公证处出具了（2015）鄂荆门证字第3267号《公证书》。2015年11月17日，黄冈市质检所出具《检验报告》两份（报告编号：KZW201515479、KZW201515480），结论均为“该批产品按GB/T12706.2–2008检验不合格。11月20日，荆门市工商局向荆门物资供应中心及南洋公司分别送达上述《检验报告》。2015年11月28日，南洋公司向荆门市工商局递交《申请书》，以抽样时该公司不是受检相对人，抽样环节和检验环节存在不确定因素为由，要求在南洋公司派人现场确认，重新抽样检验。2015年12月1日，荆门市工商局认为荆门物资供应中心销售不合格电缆产品，涉嫌违反《产品质量法》有关规定，决定对荆门物资供应中心立案调查。同日荆门市工商局对荆门物资供应中心作出《实施行政强制措施通知书》（荆工商封字〔2015〕21号），对涉案48卷电缆予以查封。12月17日，荆门市工商局对荆门物资供应中心作出《延长（查封、扣押）期限决定书》，决定将《实施行政强制措施通知书》（荆工商封字〔2015〕21号）行政强制措施的期限延长至2016年1月20日。2015年12月21日，荆门市工商局委托黄冈市质检所对存放在仓库的被查封的48卷电缆重新分六组进行抽样检验，有荆门物资供应中心负责人以及南洋公司的委托人现场确认。2015年12月23日，黄冈市质检所出具《检验报告》（报告编号：KZW201516450、KZW201516451、KZW201516452、KZW201516453、KZW201516454、KZW201516455），编号为KZW201516453、KZW201516454、KZW201516455的检验报告认定12卷电缆检验不合格。12月24日，荆门市工商局向南洋公司送达上述六份《检验报告》。2015年12月25日南洋公司向荆门市工商局提交《关于对检验结果的情况说明》，表示对检验结论无异议。同日，荆门市工商局认为南洋公司涉嫌销售不合格电缆产品，决定立案调查。2016年1月6日荆门市工商局到南洋公司生产车间对相关工作人员进行了调查。2016年1月14日，荆门市工商局向荆门物资供应中心送达《实施行政强制措施通知书》（荆工商解封字〔2016〕01号），对《实施行政强制措施通知书》（荆工商封字〔2015〕21号）查封的48卷电缆解除查封。同日，荆门市工商局对南洋公司作出《实施行政强制措施通知书》（荆工商封字〔2016〕1号），对第二次抽检不合格的12卷电缆予以查封。同日南洋公司提交《换货说明》，载明经与荆门物资供应中心协商一致，对被抽检的48卷电缆予以全部换货，36卷合格电缆由南洋公司运回。2016年2月6日，荆门市工商局决定延长查封期限，对南洋公司作出《延长（查封、扣押）期限决定书》，决定对《实施行政强制措施通知书》[荆工商封字〔2016〕01号]行政强制措施的期限延长至2016年3月14日。2016年3月22日、2016年5月31日，荆门市工商局召开两次听证会。同年6月7日荆门市工商局作出被诉处罚决定，并于2016年6月8日向南洋公司送达。南洋公司不服被诉处罚决定，于2016年6月29日向省工商局申请行政复议。同年9月27日，湖北省工商局作出被诉复议决定。另查明，2015年12月15日至2016年2月26日，南洋公司分四批向荆门物资供应中心运送电缆48卷。还查明，2016年1月28日荆门市工商局认为南洋公司销售给荆门物资供应中心的电缆部分属不合格产品，将该案移送公安机关处理。同年2月2日荆门市公安局认为南洋公司涉嫌生产、销售不符合安全标准的产品（电缆）罪的主观故意不明显，且没有给社会造成严重危害，情节轻微，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的相关规定，将案件材料退回荆门市工商局。
一审法院认为，根据《中华人民共和国产品质量法》第七十条、《国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》以及《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条的规定，被告荆门市工商局作为工商行政管理机关对本辖区内流通领域中销售不合格商品的违法行为，具有查处职责。本案审查行政行为合法性主要涉及以下几个方面的问题：
一、被告作出被诉处罚决定是否超越职权的问题。流通领域从监管角度来看是相对于生产领域的一个概念，是以货币为媒介交换商品的领域，是产品从生产到消费的中间环节，即生产—流通—消费。本案原告作为电缆生产企业，其通过与国网湖北省电力公司签订采购合同买卖电力电缆，是以营利为目的从事经营活动，在本案中原告既是生产者也是销售者。国网湖北省电力公司以签订《协议库存货物采购合同》的形式向南洋公司采购48卷电力电缆，总长度为21.55KM，总价款为7758000元，南洋公司于2015年10月6日前按照合同约定将48卷电缆运送至荆门物资供应中心，并开具了增值税专用发票11张（金额7758000元），11月10日，国网湖北省电力公司按照合同价款的90%向南洋公司银行账户转账6982200元。至此，买卖电力电缆已经结束，在此过程中“电力电缆”已成为商品，即已进入流通领域。原告主张涉案电缆不属于流通领域的商品的理由不能成立，原审法院依法不予支持。荆门市工商局执法人员于2015年11月10日到荆门物资供应中心月亮湖仓库线缆存储区内对涉案电力电缆进行现场检查，并制作现场检查笔录，以及而后举行听证会、作出相应的行政处罚等执法行为是依法履行其对本辖区内流通领域中商品质量监督管理的职责。原告认为被告作出被诉处罚决定超越职权的理由不能成立。
二、关于被诉处罚决定认定原告以不合格产品冒充合格产品是否正确的问题。本案中荆门市工商局在2015年四季度电线电缆商品质量抽查检验工作中，委托具备检验资质的黄冈市质检所对涉案电力电缆进行抽检，制作现场笔录，并作出检验报告，原告对该检验报告无异议，该检验结果合法有效。涉案电力电缆质量不符合产品合格证上所标注的标准（即为国家推荐标准），原告将不合格电缆贴上合格标签进行销售，被诉处罚决定认定原告的行为属于《中华人民共和国产品质量法》第三十九条规定“以不合格产品冒充合格产品”正确。
三、关于行政处罚是否适当的问题。行政机关在行政执法过程中不仅要按照成文法的规定执法，而且应当符合法律原则和立法精神。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”荆门市工商局对本辖区内流通领域商品质量进行监管，目的是为了保障流通领域商品质量水平，保护经营者、消费者的合法权益。本案中，在荆门市工商局介入调查前，买卖合同双方已就涉案电力电缆产品质量进行了抽检，结果为质量不合格。在荆门市工商局调查过程中，买卖合同双方按照合同的约定协商解决，分期进行了换货，没有造成危害后果。荆门市工商局对原告实施没收货值190余万元的电力电缆并罚款400万元，不符合行政处罚过罚相当的原则及处罚与教育相结合的原则。结合原告提交的证据“荆门市公安局作出的‘南洋公司涉嫌生产、销售不符合安全标准的产品（电缆）罪的主观故意不明显，且没有给社会造成严重危害，情节轻微’的认定”来看，应当认定原告违法行为轻微，符合《行政处罚法》第二十七条规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果”的情形。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第二项的规定，对上述情形不予行政处罚。被告荆门市工商局作出处罚决定时未考虑原告违法行为的程度和现实危害性，也未考虑原告已实际履行换货的客观事实，不符合行政处罚的上述规定。原告的行为缺乏行政处罚的必要性，被诉行政处罚决定明显不当，应予以撤销。省工商局在复议过程中，审查被诉处罚决定时，未考虑原告违法行为的情节以及社会危害程度等因素，针对荆门市工商局明显不当的处罚决定作出予以维持的复议决定，属于认定事实主要证据不足，适用法律错误，应予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第六项及第七十九条的规定判决如下：一、撤销荆门市工商行政管理局于2016年6月7日作出的荆门工商处字〔2016〕1号《行政处罚决定书》；二、撤销湖北省工商行政管理局于2016年9月27日作出的鄂工商复决字〔2016〕23号《行政复议决定书》。
荆门市工商局不服一审判决，上诉称，1.一审判决混淆事实，从有利于被上诉人的方面作出了虚假描述和错误判断。本局介入前涉案电力电缆产品质量的抽检，系国网湖北省电力公司荆门供电公司的企业单方自检行为，被上诉人并未参与。一审法院认定本局介入调查前，抽样结果已经出来为“质量不合格”，与事实不符。国网荆门供电公司的上述抽检结果，未得到买卖合同双方的重视和认可，不应作为认定本局行政处罚是否缺乏必要性的事实和依据；2.一审判决混淆概念，主动为被上诉人逃避行政处罚寻找法律依据；3.一审法院滥用审判权，对行政处罚事项全盘否定让执法机关难以接受。综上，请求二审人民法院：1.撤销武汉市武昌区人民法院（2016）鄂0106行初300号行政判决；2.驳回被上诉人南洋公司的诉讼请求；3.本案一、二诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人南洋公司辩称，答辩人交付承揽的定作物后，由定作人进行质量抽检，是答辩人与定作人之间的合同约定，是答辩人与定作人双方共同对合同的履行。因此，定作人的抽检行为，实际上是答辩人与定作人共同对合同履行的行为，一审判决如此表述并不无当。在上诉人介入调查前，答辩人与定作人确进行了抽检，后来抽检的结果不合格（注：真实本意为不符合约定），判决书并不是说在上诉人在介入调查前就已经有“质量不合格的结论”。定作人的抽检行为是合同约定的，且根据合同约定，在交付定作物后，定作人必须付款，因此付款行为与送检行为没有关系。即使检验结果不符合合同约定，定作人也得按照合同约定付款，并非上诉人所谓买卖合同双方对检验结果不重视。公安机关对行政机关移送的案件，经过审查后认为行为主观故意不明显，没有造成危害后果、情节轻微，不构成犯罪，这是基于公安机关对刑事案件的管辖权，若公安机关此时作为行政机关，同样不会给予行政处罚。换货协议是真实客观的，不存在上诉人所说的虚假的、不真实的，一审法院应从形式上和内容上认定该证据的真实性并予以采信。一审法院并未滥用职权。综上，一审法院判决查明事实清楚，适用法律正确，请求二审人民法院予以维持。
二审法院认为，被上诉人南洋公司销售不合格产品行为虽然存在，但及时主动换货，属于违法行为轻微并已及时纠正，也没造成危害后果，符合《行政处罚法》第二十七条第二款关于“不予处罚”的规定。上诉人荆门市工商局不顾上述事实，所作出的处罚决定，属适用法律错误。原审法院判决撤销该处罚决定，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。上诉人的上诉请求及理由均不成立。本案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。
后荆门市工商局向本院申请再审。本院作出（2018）鄂行申238号行政裁定，提审本案。
本院经再审审理查明的事实与原一、二审裁判认定的事实一致，本院予以确认。在本案再审期间，荆门市工商局因机构改革变更为荆门市场监管局。
本院认为，本案争议的焦点问题是涉案行政处罚是否“过罚相当”，即决定的行政处罚与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害性程度相当。
行政处罚是特定的行政主体依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人所给予的行政制裁。行政处罚兼具惩罚和教育的双重功能，通过处罚既应达到纠正违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。对违法行为施以适度的处罚，既能纠正违法行为，又能使违法者自我反省，同时还能教育其他公民自觉守法。如果处罚过度，则非但起不到教育的作用，反而会使被处罚者产生抵触心理，甚至采取各种手段拖延或抗拒执行处罚，无形中增加了行政机关的执法成本，也不利于树立行政处罚的公信力。因此，行政处罚应遵循公正和过罚相当原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据。与违法事实、性质、情节以及社会危害程度相当。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
本案中，原荆门市工商局以涉案电力电缆质量（技术要求）不符合产品合格证上所标注的标准（GB/T12706–2008、GB/T19666–2005），认定南洋公司将不合格电缆贴上合格标签进行销售，属于《中华人民共和国产品质量法》第三十九条规定的“以不合格产品冒充合格产品”的行为，并予以涉案行政处罚。然GB/T12706–2008、GB/T19666–2005均属于国家标准中的推荐性标准，并非强制性标准。根据2018年1月1日起施行的修订后之《中华人民共和国标准化法》第三十六条规定“。企业生产的产品、提供的服务不符合其公开标准的技术要求的，依法承担民事责任”可知，只有在生产产品、提供服务不符合国家强制性标准时才承担行政或刑事责任。虽然涉案行政处罚发生在前述法律修订之前，但亦由此可见该类型违法行为查处标准的变化。
南洋公司作为一家外省民营企业，在出现产品规格不符合合同约定的标准后，及时与用户达成换货协议并立即更换了与产品合格证标准不相符的涉案电缆，属于违法行为轻微并已及时纠正，也没造成危害后果的情形。原荆门市工商局作出的“没收货值190余万元的电力电缆并罚款400万元”涉案行政处罚，显然处罚过重，过罚不当。
需要指出的是，根据不同审级的特点和规律，裁判文书说理也应当繁简分流。本案中，再审申请人提出的主张和理由，没有超出原审程序中提出的主张和理由，原审判决对这些主张和理由均已作出了详尽的分析和回应，且释法说理并无不当，本院不再进行重复说理。当前，我国的民营经济是推进供给侧结构性改革、实现高质量发展、建设现代化经济体系的重要主体，也是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的重要力量。为民营经济健康发展保驾护航是人民政府服务中心大局、践行市场资源配置决定作用的重要体现。行政机关要努力为民营企业家创新创业营造良好环境。依法支持符合国家产业政策的企业转型升级，切实维护民营企业合法权益。要坚持容错，坚决防止将经济纠纷当作犯罪处理，坚决防止将民事责任变为行政、刑事责任，合理划分企业责任与企业家责任，保障守法企业和守法企业家的合法权益。
本案在再审审理过程中，依照申请人与被申请人的要求，从有利于化解矛盾纠纷的角度，本院组织双方进行了多轮协调，终因差距过大，调解不成。
综上，湖北省武汉市中级人民法院（2017）鄂01行终355号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。荆门市场监管局申请再审的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
维持湖北省武汉市中级人民法院（2017）鄂01行终355号行政判决。
(责任编辑：总编办)
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