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陈国权 许天翔 | 地方党委的双重代理与三重失衡

发布时间:2018-09-17      来源: 《江海学刊》2018年第4期    点击:

【文章来源】

《江海学刊》2018年第4期

【作者简介】

陈国权,浙江大学公共管理学院教授、博士生导师,浙江大学中国地方政府创新研究中心主任

许天翔,浙江大学公共管理学院博士研究生

 

十八大以来反腐败力度的加大使地方党委层面存在的问题得以突显。地方党委层面大量腐败问题的查处既表明了巩固发展反腐败斗争压倒性态势的艰巨性和紧迫性,又突显出地方党委权力结构所存在的问题。在纵向维度上,地方党委兼具双重代理人角色,它既是中央或上级组织在地方的“代理人”,又是同级党组织和地方利益的“代理人”。“双重代理”角色的内在冲突与困境是导致地方党委出现系统性腐败的一大诱因。而横向维度上的三重失衡:党委领导干部权力—党员权利失衡、决策权—执行权—监督权失衡以及地方党委权力—责任失衡,则导致党内控权制度失灵,在地方组织层面难以形成有效的制约监督。推动地方党委的权力结构法治化转型是遏制党内腐败、防止权力滥用的关键。

01

现象与问题

 

地方各级党委是隶属党中央统一领导、深入地方社会的政党组织分支。本文所指的“地方党委”是与地方政府相对应的,指省、市、县三级地方党委。 作为全面从严治党中的“关键少数”,地方党委中的主要领导干部是加强党内权力制约监督、保持廉洁政治的重点对象。然而党的十九大之前所查处的大量腐败案件表明,不少地方党委存在腐败易发、高发、群发的系统性腐败现象。十八大以来,经党中央批准立案审查的中央委员、候补委员达43人。 其中宣布立案审查时或其腐败行为发生于担任地方党委主要领导干部期间的人数为19人,占立案审查总数的54.29%;其中中央委员7人,中央候补委员12人,分别占各自立案审查数的38.89%和70.59%。 而地方“一把手”清廉与否会直接影响地方的政治生态。有研究表明,具有腐败行为的“一把手”所任职的地方,其腐败程度更加严重;具有腐败行为的“一把手”在一个地方的任职时间越长,对当地领导干部廉洁从政产生的恶劣影响越大。 这既凸显了巩固发展反腐败斗争压倒性态势的艰巨性和紧迫性,也表明地方党委中结构性、制度性的因素正日益成为系统性腐败的重要原因。

地方党委出现系统性腐败现象成因虽是多方面的,但究其根源在于缺乏有效的控权机制。而要对权力实行有效的制约监督,必须对权力结构进行调整,将权力制约监督问题转化为权力结构问题。由于不同的权力结构产生不同的权力行为与结果,权力正常作用的发挥、权力滥用的防止等现实的权力难题就转化成一个权力结构的合理性问题。 地方党组织权力结构的合理性有待提高,对地方党委及其主要领导干部的制约监督尚不完善,从而使其出现以公权谋私利的腐败行为,这是导致地方党委出现系统性腐败的根源。那么,地方党委的权力结构究竟如何?这种权力结构及其控权模式为何难以对党内权力进行有效的制约监督?本文聚焦于上述问题,将权力制约监督理论运用于中国共产党地方党委研究,并以地方党委作为切入点,就党内权力制约监督体制机制展开探讨,分析十八大前地方党委权力结构存在的问题和系统性腐败的根源。

 

地方党委的“双重代理”角色及其矛盾

 

02

 

党内权力结构具有内在统一性、总体协调性的突出特点和便于集中统一领导、工作效率较高等明显优势,但也存在党内权力有待进一步分工、监督机制有待进一步加强以及党内具体制度需要进一步完善等一系列问题。 治理地方层面的腐败,关键在于中央能否对地方权力施加有效地控制与约束,防止权力过度集中于地方党委。地方党委权力过于集中的特征在于:“横向层级上向某个个人集中,在纵向关系上,下级向上级集中, 并且对集中的权力缺乏有效的制约。” 

从党内权力结构的纵向维度上,地方组织尤其是作为其领导机关的地方党委同中央组织之间具有典型的“委托—代理”关系。在“委托—代理”关系中委托方有着所有权或最终决策权,但在一定条件下将某些控制权下放或转让给代理方行使。 但地方党委同党内权力委托人之间并非单一的“委托—代理”关系,而存在双重“委托—代理”关系,兼具“双重代理”人的角色。它既是上级组织乃至党中央在地方的“代理人”又是地方同级党组织、党员群众以及地方利益的“代理人”。

一方面,地方党委同党中央和上级党委之间具有“委托—代理”关系,是中央和上级组织在地方的“代理人”。治理规模以及由此产生的治理负荷是国家治理面临的重要挑战。 中国共产党要在领土广袤、人口众多、文化多元、地区差异巨大的社会主义中国长期执政,就必须建立特定的权力结构和运行机制,以应对国家治理规模所带来的组织困难和挑战。由此党分别建立了省、市、县委员会作为党在地方各级组织中的领导机构。 它们负责在各自区域内全面执行党中央和上级的路线、方针、政策以及具体指示,开展地方党建和地方治理工作。故而党中央与地方党委之间具有典型的“委托—代理”关系,党中央是委托人,而地方党委则是党中央在某一特定地区的代理人。地方党委作为中央和上级的“代理人”本质上是一种对上负责制,它需要接受党中央和上级组织的集中统一领导,服从全党全国的整体利益,在地方层面落实中央和上级的大政方针。同时,地方党委的行为也需受到党中央和上级党委的监督。

另一方面,地方党委同时也是地方党员、群众以及地方利益的“代理人”。地方党内权力通过党内法规制度体系所界定的“委托—代理”关系向“同心圆”结构的中心方向上集中。地方全体党员及其选举产生的党代会是初级委托人,再经由党代会选举产生的党委全委会、党委常委会逐级委托给党委书记。这使地方党委及其主要领导干部,尤其是党委书记成为地方党内权力的最终代理人。这实际上反映了地方党员权利、地方利益、诉求集中的过程。尤其是改革开放以来,地方党委的权力随着地方政府相对自主权、可支配资源的增加而获得强化。央地关系的变迁削弱了地方党委作为中央和上级代理人的角色,强化了其作为地方利益代理人的角色。在地方利益逐步成为地方政府力图实现的重要经济目标的情况下,地方党委在指导、监督和协助政府工作的过程中,也就逐步地转向服务于地方利益,由此,地方党委执行党中央方针与政策的作用就有所弱化从而使党中央通过党的系统来保证政令统一也难完全做到。 而这实际上强化了属地负责制,地方党委会更重视本地利益,并且也会受到地方利益相关人的监督制约。

而正如众多研究所揭示的那样,“委托—代理”关系中最大的问题就是信息不对称问题和由此引起的隐蔽行为问题。 作为代理人的地方党委相对于委托人而言掌握了更多的地方信息,具有信息优势。在缺乏有效制约监督的情况下代理人就可能牟取私利,从而损害委托人的利益。无论中央、上级党委还是同级、下级地方组织,它们作为党内权力的委托人无法直接观察或必须付出一定的成本才能确切掌握代理人的真实信息和行为。就政党制度设计而言,党内权力委托人应通过一定的监督和激励机制,使作为代理人的地方党委共享信息、杜绝腐败等隐蔽行为,并同中央、上级以及广大党员群众的利益和目标保持高度一致。但由于地方党委的“双重代理”角色之间存在潜在的利益冲突,致使整体与局部、中央与地方、上级与下级之间的关系时而产生一定的张力,影响党内权力监督制约效果。当地方党委以上级代理人角色行动时,对同级和下级组织的责任会随之弱化。当地方党委以地方利益代理人角色出现时,它对上级负责的责任则随之弱化。而一些地方主政官员经常基于现实情境的变化使地方党委在两种代理身份之间转换并利用信息不对称的优势采取相应的对应策略,导致政策执行层面上不时出现偏差。当两大委托主体制约监督乏力的情况下,地方党委“双重代理”角色的内在困境及其弊端难以依靠其自身纠正。随着信息不对称和中央地方间目标、利益冲突的加剧,容易引发地方党委主要领导在自身效用最大化驱使下的隐瞒信息、贪污腐败、作风腐化、违背中央、脱离群众等代理人廉政风险,从而诱发地方层面上的系统性腐败。

 

03

三重失衡下的地方党委权力结构

 

“双重代理”角色的内在冲突与困境是导致地方党委出现系统性腐败的一大诱因。而地方党委的权力结构中存在“三重失衡”更是导致部分地区出现制约监督等控权制度安排失灵,滋生腐败的另一大原因。“三重失衡”的具体表现为:地方党委领导干部权力与党员权利之间的失衡;地方党委决策、执行与监督权之间的失衡;地方党委权力与责任的失衡。十八大前,由于党内权力制约监督体系尚不完善,一些地方党委存在不同程度的“三重失衡”且相互强化,导致高廉政风险的集聚和系统性腐败的发生。

 

(一)地方党委领导干部权力与党员权利之间的失衡

 

以权利制约监督权力是法治控权的一条重要途径。党员权利制约监督党委权力是以保障党员的正当权利、促进党员积极履行其监督权利为前提,按照党内法规所规定的内容、通过党内正当程序行使,以此来实现权利控权的目标。研究表明:自改革开放以来,党员权利和公民权利的保障取得了一系列重要进展,这些举措为权利制约监督权力奠定了良好的基础,初步建立起党员民主权利保障制度。 

然而,以党员权利制约地方党委权力无论在理论上还是实践上都还存在很大的困难。从理论上来说,权利对权力的制约性仅是理论上的一般原理,这就使得权利在实践中往往难以自动地形成制约权力的有效力量。 从实践上来看主要是党员权利与各级党委权力之间存在严重失衡,制约监督的制度和渠道不足,难以扭转两者间的失衡状态。随着公共事务复杂化、组织规模扩大化、岗位职能专业化,现代政党组织日益普遍地行政化,采取科层制的等级管理结构。不可否认现代政党从组织结构上、智识上和心理上都使其内部容易产生党政干部与普通党员群众的二元分野。地方组织中党员权利与党委权力之间的失衡就反映了现代政党组织中党员干部与党员群众之间深刻的二元分野。党委主要领导干部是一个较为稳定的、受到组织长期培养的、身居地方要职的领导群体,他们掌握着地方党委的实际权力。而党员群众则广泛分布在各行各业,相较于“以政治为业”的领导干部,他们并不掌握党内权力,政治冷漠感较高、政治参与度较低,政治效能感较弱。在这种情况下,党员监督权利表达难度较大,又缺乏直接制约监督党委权力的制度渠道,削弱了党内民主监督的实际效果。

 

(二)地方党委决策权、执行权与监督权之间的失衡

 

 

党内权力结构失衡,不仅存在于党委权力与党员权利失衡之中,还在于决策权、执行权、监督权之间的失衡。我国政治制度建立在对西方“三权分立”制度扬弃的基础上,决策权、执行权、监督权之间是权力分工的关系,而非立法权、行政权、司法权之间分权制衡关系。这种制度安排给党内权力结构带来了两方面的影响。

一方面,党内控权模式偏重于监督控权,党内决策权、执行权、监督权之间的制约关系尚有待完善。制约与监督既是两种不同的权力关系,又是两种不同的权力控制制度,同时具有不同的控权功能,两者的权力配置方式、运行机制以及责任追究机制均存在显著的差异。 但马克思主义权力观将制约等同于监督,“马克思主义者不愿空谈所谓权力制约的问题, 而是谋求现实的权力监督途径。” “制约等于监督”的权力观导致在党内制度安排上偏重于单向的监督控权而缺乏双向的制约控权。在监督控权中又倚重于纪委等专职监督的作用,而法律监督、党外监督、群众监督等机制发挥的作用较为有限。

另一方面,尽管依赖监督控权,但监督权也难以对决策权和执行权进行独立有效的监督。在三权之中,决策权居于集中统一的领导地位,执行权和监督权都是为了保证党的路线、方针、政策在各地区各部门的贯彻落实。执行权的出发点和归宿都是为了保证决策权的实现,而监督权则是为了保障执行权的准确性、有效性。 在决策权高度集中,执行权、监督权依附于决策权的情况下,监督权在权力结构中的地位和作用被弱化甚至边缘化,监督权的大小和监督的有效程度不是取决于党内制度安排而是取决于决策权的意志与让渡。

1、地方党代会、全委会监督权的弱化。党代会及全委会行使党内监督权,监督同级常委、书记、副书记对上级指示和党代会决议的执行情况,领导同级纪委进行党风廉政建设和反腐败工作,都是其积极履职的题中之义。但在党内权力实际运行的过程中,地方各级党代会和全委会的决策权、监督权却往往落实不到位,权力被虚化、弱化,导致其难以实现有效的同级制约监督。

首先,党代会、全委会的决策权和监督权虽然是同级组织中最具权威性的,但却是间接性的。党代会、党委全委会的决策权主要是决定地方各级党委的大政方针,而非日常事务性决策。其监督权主要是监督同级党委常务委员会和纪律检查委员会对上级指示及党代会决议的执行情况。因此,党代会、全委会的这种间接性决策权、监督权既无法涵盖党内权力运行的方方面面,也无法覆盖到党内的具体个人,其更多的是发挥对党委常委会、纪委监督结果的事后追认功能。

其次,地方各级党代会和全委会尽管是党的领导机关,然而其监督权力受到大会会期的约束和限制。党的地方各级代表大会通常每五年举行一次,且会期时间有限。在党代会闭会期间,地方各级党委全委会成为同级党组织的领导机关,党内决策权和监督权就相应转移到党委全委会,由全委会履行对常委会和本地区范围内党员的监督权。地方各级党委全委会每年召开两次,其召开频率较党代会明显提高,会期间隔明显缩短,有利于其发挥其地方领导机关的作用。但全委会的监督作用依然受到会期时间的影响和限制。它仍然不是常设机关,尽管其召开频率较党代会频繁,但在其闭会期间,其职权是由其监督的对象——常委会行使。最终地方党委全委会的监督权就不可避免的转移到常设机构——常委会的手中,使其监督对象转化为监督权的日常行使者。

最后,党代会、全委会直接行使监督权缺乏相应的制度渠道加以认可和保障。党章和其他党内法规所构建的党内权力制约监督体制中,党代会在选举产生同级党委和纪委后其专门性的监督权就交由纪委行使。至此,党代会作为一个整体机构的一般性监督权已经宣告完结。同样的,全委会也面临相似的情境。因此,党代会、全委会行使党内监督权多属于原则性的规定,可操作性较低,其具体监督对象、内容,方式和程序等规定都不明确,缺乏刚性的党内法规制度予以保障。

2、地方党委执行民主集中制存在扭曲。民主集中制是党的组织原则,但在地方党委层面,普遍存在集中过度而民主不足,出现民主与集中的失衡。地方党委的实际权力主要集中于党委常委会,而常委会通常由地方主要领导组成。地方主要领导干部特别是党委书记是地方党委中的核心行动者,也是党委权力的实际行使者,更是党内权力制约监督的“关键少数”。这类群体历来是党内权力制约监督的重点和难点。在“三权失衡”的情况下,地方党委“一把手”腐败现象严重,少数党委领导干部将党和人民赋予的权力凌驾于党纪国法之上,干预党内决策、执行、监督事务,干预纪检司法领域,导致腐败问题的滋生和泛滥。 

究其成因,首先与党委书记的产生方式有关。党章的规定是同级党委产生党委领导,但事实上,下级党委领导可以由上级党组织任命,这既是下级组织成立由上级组织批准所注定的,也是由组织首长的权威性授予所决定的,更是由一级党组织首长的控制权所要求的。 党委书记多由上级任命,地方党委的选举权被降为一种事后追认权。这种上级组织任命与同级选举产生相互并行的机制,容易造成党委书记及主要领导人超越同级组织的地位和权力。

地方党委全委会是“决策—执行”统合的高效机构。而党委书记“一把手”位于常委会的中心,是保障其运行的关键。故而地方党委的决策权、执行权、监督权最终都会集中于由党委书记和主要领导干部所组成的党委常委会之中,造成党委上层权力过分集中的问题。早在1980年,邓小平同志就曾对此指出:“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。” 

权力过度集中于党委上层的后果在于,同级组织中的决策权和监督权难以对执行权进行制约监督。即使对其进行控权也主要依靠上级组织为主,同级监督和下级监督较为困难。但由于地方党委“双重代理”角色的存在,上级党委和下级党委之间往往存在巨大的信息不对称和权力不对等,上级监督尽管有威慑力但难以及时有效。上述种种因素表明,对党委主要领导干部尤其是书记“一把手”的制约监督总体还存在困难和不足。当权力过分集中于党委书记和主要领导干部手中时,往往容易导致其突破同级监督和上级监督的约束,助长其专断权力。

3、地方纪委同级监督的困境。党的纪委是党组织履行监督执纪职责的专职部门,但纪委对同级党委的制约监督效力不足,其主要问题在于过去传统的“双重领导体制”对纪委监督执纪权独立性的影响。党的纪律检查制度在形成之初就确立了“双重领导体制”并一直延用至今。在传统双重领导体制下,上级纪检监察机关和同级党委领导的职责有所不同,上级纪检监察机构主要是从“业务”上进行领导,而同级党委则决定纪检监察机关的人、财、物。 上级纪委和同级党委的职责不同,彼此所追求的利益和目标也时有差异。当双方目标一致时,纪委能够在同级党委和上级纪委的领导下开展有效的监督执纪工作。当双方目标发生冲突时,尤其是当地方党委主要领导涉及腐败或出现集体腐败时,纪委通常就难以对党委进行有效的同级监督。因而传统的双重领导体制本质上是党委领导、上级领导体制,属于党委领导下的“自我监督”,由此影响了地方纪委监督执纪的独立性,其监督权容易被决策权和执行权消解。

从监督权的运行机制上看,地方纪委监督执纪的制度化、法治化程度有待提高。由于常规治理存在诸如信息扭曲、繁文缛节等内生困难,且伴随着组织规模的扩张,往往会被不断放大进而造成组织危机。运动型治理作为国家治理的一种重要机制,就是要借助专断权力自上而下展开纠偏工作,以保持官僚行为与政治意志的统一性。 运动式治理同样深刻影响了地方纪委监督执纪的过程。在地方纪委的反腐败工作中,往往也是采取运动式的反腐策略,比如各种“清理行动”、“专项检查”等。尽管运动过程轰轰烈烈,短期效果显著,但运动过后往往又是死灰复燃。此类运动式反腐策略还存在着诸多局限性,包括难以对庇护式腐败网络形成有效打击,存在严重的滞后性,以及对于造成腐败的结构性再分配机制没有实质性影响等。 

此外,地方纪委任务的多元化也阻碍了其制约监督的效果。地方纪委在党委的统一领导下行使监督执纪权,开展党风廉政建设和反腐败工作,本应是高度专业化的党内监督机构。但在地方层面的实践中,由于决策、执行、监督权都服务于经济建设、维稳等地方中心任务上,纪委往往也会承担多样化的任务,突出表现为“纪检监察为经济建设服务”。在这种导向下,一些地方纪委工作难以得到足够的重视,监督执纪在发展和维稳的口号下被边缘化。而纪检监察人员往往会被抽调到其它部门工作,或由其它部门人员兼职担任,这削弱了监督执纪的专业化水平。

 

(三)地方党委权力与责任之间的失衡

 

在民主社会,权力意味着责任,权力关系本质上也是一种责任关系。而各地普遍存在管党治党失之于宽、失之于软,主体责任落实不力,监督责任落实不到位的问题。 究其原因主要有以下几点:

首先,地方党委内部权责不一致、不对等。地方党委权力与责任关系的构建决定组织的运行,而以权力为本位的关系仍具有普遍性,事实上地方党委普遍先集中权力,再配置相应的责任。而权力集中的同时,相应的责任并没有同步向上集中。这种情况容易助长地方干部争权夺利而推诿责任的倾向,把保持和扩大权力、谋求升迁作为主要的目标。领导的地位、待遇、利益都与其权力大小密切相关,而与其承担的责任和履责情况并不完全对等。这造成了权力脱离责任,造成权责不一致、不对等。

其次,地方党委的决策责任、执行责任和监督责任之间没有合理分置。责任约束权力的逻辑不仅要求责权一致还要实现责任分置。权力制约监督的内在逻辑是从三事分工、三职分定、三责分置最后到三权分立。决策、执行、监督权之间既相互制约又相互协调需要基于权责一致的原则由决策、执行和监督责任的“三责分置”中产生的。责任缺乏有效分置的后果是责任难以制约监督权力。地方各级党委的主体责任主要是决策责任和执行责任,而地方各级纪委则负有监督责任。但地方党委的主体责任和纪委的监督责任往往没有明确分置,党委主体责任和纪委监督责任出现不同程度缺失。部分地区只抓一种责任、以纪委监督责任取代党委主体责任甚至两种责任都不抓的现象时有发生。

最后,党委集体决策责任、分管领导执行责任和纪委监督责任之间认定困难、问责乏力。责任追究制度主要包括责任确定机制和责任奖惩机制,其中责任确定是问责的基础,而责任奖惩是问责的关键。 党委集体决策责任对党委成员构成了一种集体责任连带制度。但集体决策责任往往与分管领导的执行责任形成潜在张力。一旦出现决策失误,党委集体责任容易因相互推诿、无人负责而导致责任认定困难。地方纪委的监督责任在党委主体责任模糊的情况下也难以独立发挥作用。而责任奖惩作为责任认定的制度延伸,其目的就是要保障权力与责任的平衡,并以问责的方式进行相应的惩罚。当前我国腐败案件已由贪污犯罪为主的自体腐败转变为贿赂犯罪为主的交易型腐败。尽管国家法律和党内法规都明确规定了对腐败犯罪多种责任主体进行问责,但以往的实践往往只注重打击受贿者,对行贿者、受贿者所属党委、纪委及其相关领导较少或较轻地追究责任。这种对复合过错的单一追责既有悖于法治精神,又与全面依法治国和全面从严治党的要求严重不符。责任确定困难与问责乏力形成恶性循环,加剧了地方党委领导的责任规避行为,导致党委领导集体决策责任、分管领导执行责任和纪委监督责任落实不到位,问责不彻底。

随着党的建设和国家治理的不断完善,党的地方组织权力过分集中、缺乏制约监督的弊端不断显现,腐败就是其中的最大威胁。十八大前我国地方党委层面存在的严重腐败现象与地方党委“双重代理”角色以及“三重失衡”关系密切相关。要遏制权力腐败、加强党内权力制约监督关键还在于推动党的地方组织从集权结构向制约结构的转型,形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的党内权力结构和运行机制。而推动权力结构转型需要寻求渐进平衡的中国特色转型路径、形成制约与监督并重的控权模式、完善巡视制度、建立党政机关责任本位与问责机制以及整合党内外控权制度、完善廉政治理体系等多措并举。这既是促进实现党内权力制约监督的关键,又是以法治思维和法治手段治党管党的根本所在。因而党风廉政和反腐败工作的成败,对于党永葆执政地位和国家的长治久安具有极为重要的意义,而这最终将取决于党内权力结构转型和党内权力制约监督的实现程度。

 


(责任编辑:总编办)

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