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论中国合宪性审查制度的特色与风格

发布时间:2018-09-29      来源: 《政法论丛》2018年第3期    点击:

【文章来源】

《政法论丛》2018年第3期

【作者简介】

范进学,法学博士,上海交通大学法学院教授、博士生导师,研究方向为宪法、法理学。

中国合宪性审查制度是由国家层面的合宪性审查制度与政党层面的合宪性审查制度共同构成的,国家层面的合宪性审查解决的是包括法律法规内在的规范性文件的是否与宪法相抵触的问题,政党层面的合宪性审查解决的是党内法规和规范性文件是否与宪法法律相一致的问题,虽然两套合宪性审查制度的审查主体与审查对象存在差异,但都是出于解决并处理规范性文件是否同宪法相一致的问题,因而两套合宪性审查制度可以同时并存,

各自独立,但又相互衔接、相互配合,共同构成中国特色合宪性审查制度不可或缺的内容,使之成为具有中国特色与中国风格的合宪性审查制度。

 

宪法学界在讨论中国合宪性审查制度时,通常把关注点集中于由全国人大常委会主导的国家意义上的合宪性审查制度,很少关注中国共产党内部的合宪性审查制度。这种观察视角,对于考察西方国家的合宪性审查制度或许有效,但未必适合对中国制度的观察,因为,中国是有自己特色的社会主义制度,中国特色社会主义道路在法治领域的具体本质体现就是中国特色社会主义法治道路,而“中国特色社会主义法治道路,是社会主义法治建设成就和经验的集中体现,是建设社会主义法治国家的唯一正确的道路”。中国特色社会主义道路及法治道路的核心在于党的领导,党的领导则是中国特色社会主义法治之魂,是“我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别”,因此,在中国共产党长期执政的中国,在中国共产党是“领导一切”的中国,如果仅仅把研究范围局限于国家层面的合宪性审查制度,而不注重考察中国共产党内部已经确立的合宪性审查制度,必然会一叶障目、不见泰山。因此,本文基于中国现实制度的实证考察,通过对中国存在的党内系统与国家系统的合宪性审查制度进行文本的规范分析与制度事实分析,探讨中国合宪性审查制度的特色与风格。笔者的基本结论是:中国合宪性审查制度是由国家层面的合宪性审查制度与政党层面的合宪性审查制度共同构成的,国家层面的合宪性审查解决的是包括法律法规内在的规范性文件的是否与宪法相抵触的问题,政党层面的合宪性审查解决的是党内法规和规范性文件是否与宪法法律相一致的问题,虽然两套合宪性审查制度的审查主体与审查对象存在差异,但都是出于解决并处理规范性文件是否同宪法相一致的问题,因而两套合宪性审查制度可以同时并存,各自独立,但又相互衔接、相互配合,共同构成中国特色合宪性审查制度不可或缺的内容,使之成为具有中国特色与中国风格的合宪性审查制度。

一、中国同时存在两套合宪性审查制度

    我国国家意义上的合宪性审查制度始于1954年宪法,该宪法第31条第六款规定:全国人大常委会有权“撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”,其中常委会“撤销国务院的同宪法相抵触的决议和命令”就意味着合宪性审查,因为只有进行合宪性审查,才能判断国务院的决议和命令是否同宪法相抵触,并最终决定可否撤销;同时,第一届全国人大第一次会议还通过了《关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议》,该决议明确规定:“《中华人民共和国宪法》已由第一届全国人民代表大会第一次会议通过,颁布全国。所有自从1949101日中华人民共和国建国以来,由中央人民政府制定、批准的先行法律、法令,除非同宪法相抵触的以外,一律继续有效。”该规定显然将宪法作为规范性文件合宪性审查的标准。正式确立我国国家层面的合宪性审查制度的是 1982年宪法“八二宪法”沿袭并发展了“五四宪法”所确立的合宪性审查制度的模式,现行宪法第62条第十一款规定:全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”;67条第一款、第七款、第八款规定:全国人大常委会有权“解释宪法,监督宪法的实施”;有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”;有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。其中第62条确立的是全国人大对其常委会制定的法律的合宪性审查,因为在笔者看来,宪法第62条第11款中的“不适当”包含着“违反宪法”或“与宪法相抵触”的情形,第67条确立的是全国人大常委会对国务院的行政法规、决定和命令以及对省级权力机关制定的地方性法规和决议的合宪性审查。2000年《立法法》第88条基本上重申了“八二宪法”上述有关合宪性审查的条款内容:全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律;全国人大常委会有权撤销同宪法相抵触的行政法规和地方性法规。同时《立法法》第90条还赋予了国家机关、社会团体、企事业单位和公民对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例在同宪法相抵触时可以向全国人大常委会书面提出审查的要求或审查建议的权利。2000年10月第九届全国人大会常委会第三十四次委员长会议根据《立法法》通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》,对法规的备案程序及合宪性审查程序作出了具体明文规定;200512月十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过的《司法解释备案审查工作程序》规定:国务院等国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为司法解释同宪法相抵触,均可向全国人大常委会书面提出审查要求或审查建议,从而将最高人民法院与最高人民检察院的司法解释也纳入了合宪性审查范围。至此,在我国基本确立了由全国人大及其常委会主导的国家层面的法律、法规与司法解释的合宪性审查制度。

    长期以来,人们比较关注国家层面的合宪性审查制度,而忽略执政党内部规范性文件的合宪性审查制度。违宪审查或合宪审查制度源自西方,西方国家的合宪性审查是权力分立制衡的一种必然结果,司法权之于立法权的制约性监督即是凭籍合宪性审查实现的,所以在西方国家才出现了视司法审查为“反民主”悖论的观点,西方社会不承认政党内部的合宪性审查,所有规范性文件包括政党的政策、主张,都应接受国家意义上的宪法审查。我国学界把我国的宪法审查制度一直等同于全国人大常委会的宪法审查制度,即国家层面的宪法审查制度。在西方国家,由普通法院或特别法院如宪法法院、宪法委员会等进行合宪性审查是其通例,这当然无容置疑,因为西方国家的政党是竞争政党,它们通过定期选举而轮流执政,所以无法形成各个政党内部的统一的宪法审查制度,所有政党的政策与规范性文件须接受国家意义上的宪法审查,从而形成了西方国家一元式的宪法审查体制与机制。这种一元式宪法审查体制与机制对我国学界与学者的影响是极其深刻的,以至于认为这种一元式宪法审查制度同样适合于我国,所以,学者们多致力于中国一元式的全国人大常委会主导的、国家意义上的宪法审查制度的建构,可以说,迄今为止,虽然有学者已经注意到了中国共产党党内法规备案审查制度的存在,但尚未有学者明确提出在中国建构国家层面与执政党层面二元并存的宪法审查制度的主张。

事实上,早在19907月,中共中央即印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,其中第3条规定:制定党内法规应“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定,不得与国家法律相抵触”的原则;22条、第29条和第31条分别规定,中央纪律检查委员会、中央各部门、中央军委及其总政治部和各省、自治区、直辖市党委发布的党内法规,应于发布的同时报送中央备案。同年11月中共中央办公厅印发了《关于党内法规备案工作有关问题的通知》,具体就备案的主体与期间进行了明确规定。笔者认为,上述条例与《通知》的制定与发布,标志着党内法规备案审查制度初步确立。

 2013527日,经中央批准,发布了《中国共产党党内法规制定条例》与《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》,其中《条例》第3条规定:制定党内法规应当“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”的原则;21条规定:审议批准机关负责法规工作的机构对法规草案进行审核时,重要的一项内容要审核其“是否同宪法和法律不一致”的情形。而《党内法规和规范性文件备案规定》的基本宗旨就是为了“保证党内法规和规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致,同宪法和法律相一致”,因而就党内法规和规范性文件备案审查的范围、主体、程序、原则、标准、时效、后果等作出了具体规定:(1>党内法规和规范性文件备案审查的范围是中央纪律检查委员会、中央各部门、中央军事委员会及其总政治部和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件;(2)审查主体是中央办公厅,具体承办党内法规和规范性文件备案工作的是中央办公厅法规工作机构;(3)审查程序是应当备案的党内法规和规范性文件,自发布之日起30日内由制定机关或联合发布的党内法规和规范性文件由主办机关报送中央备案;(4)合宪性审查标准是审查规范性文件“是否同宪法不一致”;(5)审查时效是中央办公厅法规工作机构应当在收到报送备案的党内法规和规范性文件后30日内完成备案审查;(6)审查的后果是:如发现党内法规和规范性文件存在同宪法不一致问题的,中央办公厅法规工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正,制定机关应当在30日内作出处理并反馈处理情况,逾期不作出处理的,中央办公厅提出予以纠正或者撤销的建议,报请中央决定。因此,上述《条例》和《规定》的颁布标志着中国共产党党内法规与规范性文件备案审查制度正式确立。只不过其中的合宪性审查包含于党内法规备案审查制度之中,换言之,党内法规备案审查制度是一种集合宪性审查、合法性审查、合规性审查于一体的综合性审查机制,但其中一个重要内容就是审查党内法规与规范性文件是否同宪法不一致。可见,从某种意义而言,党内法规和规范性文件备案审查制度也是党内法规的合宪性审查制度。

 201311月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”的要求;201410月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次把“形成完善的党内法规体系”纳入到“建设中国特色社会主义法治体系”之中,与完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系共同成为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分;同时提出了两种备案审查制度完善建设问题:一种是全国人大及其常委会备案审查制度和能力建i}}《决定》要求“把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件;一种是加强党内法规备案审查制度,要求“形成配套完备的党内法规制度体系”。学理上可把前者称之为“国家法规与规范性文件合宪审查制度”;把后者称之为“党内法规与规范性文件合宪性审查制度”。

 随着2013年党内合宪性审查制度的设立,中国合宪性审查制度,实际上不仅存在着由全国人大及其常委会主导的国家意义上的合宪性审查制度,同时也存在着由中央委员会下的中共中央办公厅主导的党内层面的合宪性审查制度。如果说国家层面的合宪审查解决的是包括法律、法规与司法解释内在的规范性文件的是否与宪法相抵触的问题,那么执政党层面的合宪性审查解决的是党内法规和规范性文件是否与宪法相一致的问题。上述两套合宪性审查制度虽然审查主体与审查对象存在差异,但都是解决并处理规范性文件是否同宪法相一致的问题,从而初步实现了十八届四中全会提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”的要求。

党的十九大在中国特色社会主义新时代提出了“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”的新要求,其中“推进合宪性审查工作”,就不能仅仅只推进国家意义上的合宪性审查工作,也应包括推进党内法规和规范性文件的合宪性审查工作,既要完善全国人大常委会的合宪性审查工作,还要进一步完善党内法规的合宪性审查工作,同时必须兼顾上述二元式的审查制度的建设与完善,使之成为独具中国特色与风格的宪法审查制度。

    二、确立“党内法规归党审查、国家法规归国家审查”双重机制

由于我国同时存在党内备案审查与国家备案审规归党的合宪性审查机关审查查两套合宪性审查制度,由此引发的问题是,执政党中国共产党的党内法规和规范性文件如果与宪法不一致或与宪法相抵触,能否由全国人大常委会主导的国家合宪性审查制度予以审查?换言之,在我国,是确立两套并行不悖的合宪性审查制度,还是仅仅设置一套国家意义上的合宪性审查制度,而把党内法规和规范性文件一并纳入合宪性审查体制与机制之中?

在我国,倘若仅仅致力于国家层面的宪法审查制度建构,必然会面临着一个非常现实与急迫的政治性问题:党的政策与主张若与宪法相抵触,须纳入到全国人大常委会主导的合宪性审查制度之中。如果从一元式宪法审查制度模式观之,所有政党包括中国共产党在内的规范性文件都要纳入到国家层面的宪法审查之中。然而,这种一元式国家层面的合宪性审查制度不仅不适合中国基本国情,而且也存在难以逾越的民主集中制原则下形成的中国“集体领导体制”的障碍与党的政策规定。

 第一,中国特色的社会主义制度与政党制度要求共产党的政策必须与宪法相一致。中国特色社会主义最本质的特征是党的领导,这一判断在习近平总书记的讲话中反复强调,党的十八届四中全会也明确强调:‘党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证”。共产党不仅是领导党,更是执政党,共产党的执政不同于西方竞争性政党的轮流执政,它是长期执政而非短期或周期性执政,最重要的是,这种由共产党领导并长期执政的政治制度,不仅是全体中国人民的自我选择,也是历史的必然选择,这种双重选择是基于对中国共产党的政策、方针、路线的信任与拥护;同时,中国共产党的性质也决定了它的政策、主张与人民意志与利益的高度一致性与融合性《中国共产党党章》规定:中国共产党是“中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心,代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益’;‘党除了工人阶级和最广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益”。习近平同志十九大报告也指出:“中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴”,全党“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。因此,中国共产党完全不同于西方资产阶级政党,中国共产党的利益与人民的利益是完全一致的。中国共产党站在以人民为中心的根本利益上进行集体决策,其政策、方针与主张应当是符合人民共同意志与根本利益的。由于我国宪法“反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现”。所以,党的方针、政策等规范性文件必须合乎“最高体现”的宪法,党内法规和规范性文件必须与宪法相一致是国家法制的基本要求,执政党在正式出台政策、方针之前,已经进行了备案式合宪性审查,因此,正式出台的党内法规与规范性文件通常不会与宪法法律相抵触。当然,作为长期执政的、没有自己特殊利益的政党,也必然要求其政策与主张与宪法法律相一致,否则将会失去其长期执政的合法性根基。这就是为什么需要党内合宪性审查的基本考量,只有党内先行进行合宪性审查,才能保证党章所要求的“党必须在宪法和法律的范围内活动”原则的实现。

 第二,党的政策与国家宪法法律本质上的一致‘我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映,在本质上是一致的”;同时“党的政策是国家法律的先导和指引,是立法的依据和执法司法的重要指导’;‘党的政策成为国家法律后,实施法律就是贯彻党的意志,依法办事就是执行党的政策。因此,从纯粹意义上说,党的政策与主张是不会与宪法法律相抵触的,因为宪法法律都是党领导人民制定的,宪法或法律在某种意义上就是党的政策的体现与反映,正如习近平同志所强调的:“在我国,法是党的主张和人民意愿的统一体现”}z} F3}。这里的“法”既包括宪法,也涵盖法律。新中国成立后,历来就有“政策是法律的灵魂”的主张。由于党的政策与宪法法律本质上是一致的,都是人民根本意志和利益的反映,加上党的政策对法律又具有“先导”与“指引”的功能,所以,对党的政策与主张的规范性文件是否与宪法相一致的合宪性审查,首先应由党内合宪性审查机构先行审查比较妥当,通过党内先行合宪性审查,就能够保证党的规范性文件始终与宪法原则、精神、规范相一致,从而保障党的政策、主张的合法性与正当性,以避免与宪法发生相抵触的可能性。通过党内合宪性审查制度,就几乎把与宪法法律不一致的情形排除掉。

 第三,党是领导一切”的原则决定了党不仅领导立法,而且“党的领导体现在人大党组和党员的要求上’,‘人大的监督工作要接受党的领导’,因此,全国人大常委会的合宪性审查监督工作必须在党的领导下进行,离开党的领导,国家层面的合宪性审查工作或许寸步难行,所以,从根本上说,党的领导与国家层面的合宪性审查是一致的,甚至可以说,党的领导是全国人大常委会的合宪性审查的根本要求,因为“要把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”,而依法治国的全过程与各方面当然包含了国家层面的合宪性审查工作。换言之,全国人大常委会主导的合宪性审查,最终必须在党的领导下才能有效展开审查工作。所以,即使国家层面的合宪性审查,也贯彻着党的意志,从该意义而言,党内合宪性审查机构对党的规范性文件进行了先行审查,就没有必要再由党领导下的国家层面的合宪性审查机构进行审查。如此一来,倘若执政党内部设立了合宪性审查制度与机制,党内法规和规范性文件直接由其进行合宪性审查,就可以保证党的政策与主张与宪法法律相一致,因而能够保证党的政策与主张的合宪性、合法性与正当性。这种做法在实践中得到了佐证与体现,曾担任全国人大常委会副秘书长的刘政指出:‘党内文件和领导人的讲话,都不得同宪法和法律相抵触;如果抵触了,上级党组织或同级党组织必须予以纠正,人大党组织也可以提意见。党内法规或规范性文件与宪法法律不得相抵触是基本原则,但是先由党内进行审查或提出意见予以纠正,才合乎党的领导这一“根本法”。

第四,中国独特的“集体领导体制”决定了全国人大常委会无力审查作为执政与领导党的政策与规范性文件。经济学家胡鞍钢曾把中共中央政治局常委会的领导机制即常委会成员分工合作与协调合力相结合的集体领导机制,称之为“中国特色的集体领导制”。他认为:“中国共产党作为世界上最大的执政党,建立了一整套以民主集中制为原则的政治制度体系,其代表就是不断发展和完善的中共中央集体领导体制。这样一套集体领导体制,从“党必须按照总览全局、协调各方的原则,在同级各种组织中发挥领导核心作用”出发,中共中央政治局常委会成员分别出任党、政府(国务院)、全国人大和全国政协等党和国家机构的主要领导人,分管不同工作,并协调合力进行重大决策,同时在中央政治局常委会成员中树立“政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”,维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,其遵循的基本原则就是党章和宪法确立的“民主集中制”。就中国特色的“民主集中制”原则所形成的“集体领导体制”这一视角,我们来分析和考察中共中央与全国人大及其常委会的关系:全国人大及其常委会虽然是共产党执政下的一个最高国家权力机关,但不是“最高政治领导力量”,也不是“最高监督机关”,李鹏曾针对“全国人大是最高国家权力机关,因此也是最高监督机关”的论点指出,‘这不符合实际,人大虽是最高国家权力机关,但要在中国共产党的领导下工作,这是我们中国政治的特点。离开了这个原则,就处理不好党和人大的关系,位置摆不正,各方面的工作就都做不好了”,所以,李鹏认为“人大不应该是最高的监督机构。

 尤为重要的是,从2015年以来,新一届中央领导集体为了加强党中央的集中统一领导,加强党中央对全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院的统一领导,形成并确立了中央政治局常委会听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组汇报工作的制度性安排[[I2]。自2015年到2018年,中央政治局常委会已经连续四次听取上述中央国家机关党组的工作报告。这一制度在2018115日中共中央政治局常委会听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报会议上认为:“实践证明,这是坚持党中央权威和集中统一领导的重要制度安排,十分必要、很有意义,必须坚持下去”。①迄今,中央国家机关党组向中共中央政治局常委会汇报工作制度已写入20161027日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和20171027日十九届中共中央政治局审议通过的《关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》之中;其中《准则》要求“全国人大常委会、国务院、全国政协,中央纪律检查委员会,最高人民法院、最高人民检察院,中央和国家机关各部门,各人民团体,各省、自治区、直辖市,其党组织要定期向党中央报告工作’;《决定》要求“中央书记处和中央纪律检查委员会、全国人大常委会党组、国务院党组、全国政协党组、最高人民法院党组、最高人民检察院党组每年向中央政治局常委会、中央政治局报告工作”。国家机关党组的重要意义在中央政治局常委会2015年初第一次听取工作汇报时阐明得十分清楚,即“党组是党中央和地方各级党委在非党组织的领导机关中设立的组织机构,是实现党对非党组织领导的重要组织形式和制度保证”。根据2015616日颁布的《中国共产党党组工作条例(试行)》规定‘党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构,在本单位发挥领导核心作用’,‘党组书记一般由本单位领导班子主要负责人担任”。据此可知,中央国家机关党组书记都是由最高首长担任,因此,中央政治局常委会听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报和中央书记处工作汇报,实际上是听取政治局常委们的工作汇报。同时《关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》还要求中央政治局全体成员“要坚持每年向党中央和总书记书面述职”制度性要求。因此,在这种民主集中制下的集体领导体制下,全国人大常委会是无力审查中国共产党制定的规范性文件的,因为‘人大享有的权力要根据党中央的决策,经过法定程序来实现;20027月,时任全国人大常委会委员长的李鹏同志到时任党的总书记的江泽民同志处谈监督法时说过‘宪法规定全国人大为最高国家权力机关,但宪法也明确我国的各项工作应在党的领导下进行”。可见,全国人大虽然是宪法上的“国家”的最高权力机关,但事实上不是“党和国家”的最高权力机关,其国家权力的行使与实现都须接受党的领导。因此,有学者指出:由全国人大常委会按立法法规定的程序,接受审查要求或建议并进行审查处理,就我国目前的党政关系和法治环境而言,并不现实,全国人大常委会“无权”实际也无能力径自审查处理党内法规和规范性文件;也有学者同样认为:“如果由人大来审查居于领导地位的党组织制定的党内法规和规范性文件,就会出现逻辑关系颠倒、权力位阶不清的问题,进而也难以付诸实践”。因此,中国的这种政治现实决定了全国人大及其常委会难以单独胜任对党内法规和规范性文件进行合宪性审查的职责,它必须通过党组织,在党的领导下进行。全国人大常委会的合宪性审查必须限于国家层面的法律、法规及规范性文件审查。事实上,根据目前我国相关备案审查制度的规定,全国人大常委会法工委法规备案审查室仅对国家法规与司法解释纳入其备案审查的范围,党内法规和规范性文件是由党的中共中央办公厅法规工作机构进行备案审查。这是针对主动审查而言的,若涉及对党内法规和规范性文件的被动审查,则需要通过我国政治体制的改革,整合党内合宪性审查与全国人大常委会的合宪审查,创新合宪性审查体制与机制,构建“党国一体”的联动合宪性审查制度,共同开展对党内法规和规范性文件的合宪性审查。

 第五,全国人大及其常委会无权审查涉及全党全国性的重要规范性文件。党中央出于“坚决维护党中央权威”之考量,在《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中明确规定:“涉及全党全国性的重大方针政策问题,只有党中央有权作出决定和解释。各部门各地方党组织和党员领导干部可以向党中央提出建议,但不得擅自作出决定和对外发表主张。对党中央作出的决议和制定的政策如有不同意见,在坚决执行的前提下,可以向党组织提出保留意见,也可以按组织程序把自己的意见向党的上级组织直至党中央提出”。该规定是对党的重大方针政策问题的解释主体第一次作出的明确规定,无疑向世人表明,凡是涉及全党全国性的重大方针政策问题,只有党中央有权作出决定和解释,包括全国人大及其常委会在内的党外国家机关均无权作出决定和解释。尽管《关于新形势下党内政治生活的若干准则》是以党的规范性文件的形式出现的,但该《准则》却是由中央委员会全体会议通过的、“一个思想性、政治性、综合性很强的文件”,由于“准则在党内法规体系中位阶比较高,仅次于党章”,因而其作为党内法规的位阶效力仅仅次于《党章》。最为引以人们瞩目的是,依据《准则》规定,党的方针政策是否与宪法相一致的合宪性解释权只能由党中央行使,党外的任何国家机关均无权解释,如此一来,等于完全否定了全国人大及其常委会有权解释党内法规文件的可能,从而为“党内法规审查归党管、国家法规审查归国家”的二元型混合制提供了直接的政策依据,并为党内法规审查与国家法规审查两种不同的制度划定了疆界领域。

 当然,我们也必须看到,党内法规和规范性文件若当且仅由党内合宪性审查机制进行审查,同样会存在两大困境:

 第一大困境是党内合宪性机构没有“解释宪法”的法定职权。因为,只要是合宪性审查,无论是党内层面的还是国家层面的,其审查机构皆面临着对宪法规范或宪法原则、精神的理解与解释的问题,然而,我国宪法第67条第一款已明确把“解释宪法”的职权赋予了全国人大常委会,全国人大常委会宪法解释的权力属于专属权,其他任何机关都不得享有。我国宪制决定了党内合宪性审查机构是无权解释宪法的。当然,这种“无权”是相对于全国人大常委会的“有权”解释而言的,有与无之分不在于可否解释,而只在于解释的后果是否具有法律上的拘束力,其他主体的解释固然无法律上的拘束力,但依然可以作无权解释或学理解释。由于党内合宪性审查机制属于政党内部的审查,所以党内审查机构即使针对宪法的规范、原则或精神进行了理解与解释,其性质仅是一种学理性的宪法解释,其后果只在党内发生效力,而不具有溢外的普遍约束力。党内合宪性审查机构借助学理性的宪法理解与解释,达到党内法规与规范性文件不与宪法相抵触的问题。

基于宪法解释权力的专属性,党内合宪性审查机制还面临的第二大困境在于:若是党的政策、方针、主张在实际执行中发现与宪法不一致,怎么办?这一个相当棘手的敏感问题,在起草监督法时就遇到过。19904月七届全国人大常委会党组确定拟定监督法,同年10月形成了《监督法修改稿》,其中遇到的问题是:在监督宪法的实施时,如果有人向人大提出党中央的文件有同宪法不一致的地方,人大要不要管?当时起草小组向全国人大常委会党组汇报时认为:‘监督宪法实施的主要任务之一是审查规范性文件,监督法修改稿第16条规定了被动审查的规范性文件中,包括各政党、各社会团体中央机关制定的规范性文件,这其中自然包括党中央的文件。这样规定,就是说,如果有人控告党中央的文件有同宪法不一致的地方,人大应当管。有的同志提出,这样规定难以实行。但多数同志认为,宪法序言和宪法第五条都规定:一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究;党章也规定,党必须在宪法和法律范围内活动。因此,作上述规定是合乎宪法和党章的,不好不作规定”。[9] FIA0。可见,当时多数人的意见是同意将党中央的规范性文件纳入到国家层面的合宪性监督审查机制之中的。监督法的起草工作当年被搁置,这与修改稿中规定监督审查党的政策文件等政治性敏感问题不无关系。其后,历经七届人大、八届人大、九届人大,两任总书记,前后16年,最终于2006827日第十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《各级人民代表大会常务委员会监督法》,但是在正式通过的该《监督法》条款中,监督审查党的政策文件的合宪性内容均已被删除。由国家层面的审查机关来监督审查党的方针政策文件本身就是一个十分敏感的重大政治性问题,对这样问题的考量,从党和国家最高领导层而言,必须慎重对待,它从一个侧面反映了党外机构审查党内法规文件的不可能性。

通过上述分析可见,无论从备案审查即主动审查还是有主体提起的被动审查看,全国人大常委会单独对党内法规和规范性文件进行合宪性审查,都是存在着诸多困境的,在某种程度上可以说是主体不适格;而完全由党内合宪性审查机构对其规范性文件进行备案式主动审查与有主体提起的被动审查,也会面临着解释宪法的法定权限闻如或正当性缺失等问题。

因此,笔者认为,在备案式主动审查的层面,党内法规合宪性审查归党的合宪性审查机构,国家层面的法规合宪性审查归全国人大常委会,这种二元并存的审查机制事实上在我国备案审查制度建设实践中也已形成“目前,我国实行分领域备案、各负其责的备案工作体系。中共中央对党内法规和规范性文件进行备案审查;全国人大对行政法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、司法解释进行备案审查;国务院对地方性法规、自治州和自治县制定的自治条例和单行条例以及规章进行备案审查”。针对这种既存的制度事实,我们应当承认其合理性,它是目前能够寻求到的处理党与人大关系最佳的路径与选择。在被动审查层面,对于党内法规和规范性文件的审查,既不能由党内合宪性审查机构审查,也不能由国家的合宪性审查机构审查,所以“为了加强党和国家备案工作机构之间的协调配合,推进党和国家备案工作深入开展,在党内法规和规范性文件备案工作机构与国家法规、规章和规范性文件备案工作机构之间建立的备案协作机制”[9]。因此,应当通过构建党内法规备案审查与国家法规备案审查衔接联动机制,如此方能最终解决党的领导与全国人大常委会合宪审查之间的张力与悖论。

 通过前文分析可知,我国合宪性审查制度是一种独具中国特色与风格的审查制度,它既不是普通法院型的美国模式,也不是宪法法院或宪法委员会型的欧陆模式,而是由党内审查与国家审查构成的二元审查机制并存与融合的混合型制度。我们如何看待与评价这种党国合宪性审查并存与融合的混合型宪法审查制度?

 毫无疑义,任何一项制度的设计,皆须首先尊重本国的政治制度与政治现实,并立足于本国的实际情况,唯有如此,制度规范与政治事实才能相契合,从而发挥其应有的最佳效能。当代中国之所以要建构宪法审查制度,是因为我国是宪法成文化的国家,宪法成文化国家的宪法意味着其地位和效力是至高无上,凡举宪法成文化国家均确立了宪法司法审查制度,借此保障宪法的至尊性。在我国,现行宪法典也确立了宪法的至尊性—本宪法是“国家的根本法,具有最高的法律效力”(宪法序言;《立法法》第87条也确定‘宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触”;党和国家的最高领导人也阐释说:“宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性”[6] FAA。因此,宪法的至尊优越性决定了党和国家的全部规范性文件—国家的法律、法规、规章以及司法解释等所有规范性文件与党内法规和规范性文件—都不得与宪法相抵触,一切违反宪法的行为必须予以追究。而维护宪法的至上权威与最高效力,就必须建立合宪性审查制度,以确保党和国家一切规范性文件与宪法相一致。然而,宪法审查制度的确立,不是由哪一个人说了算的,也不存在直接“拿来”并移植的普适制度模式,而是取决于一个国家自身的基本实际,我国早就有‘橘生淮南则为橘,生于淮北则为积”《晏子春秋·杂下之十》)的古训,习近平总书记也指出:“走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系,是由一个国家的基本国情决定的。在另外一次讲话中他指出:“我们有符合国情的一套理论、一套制度,同时我们也抱着开放的态度,无论是传统的还是外来的,都要取其精华、去其糟粕,但基本的东西必须是我们自己的,我们只能走自己的道路。因此,建构中国合宪性审查制度,就要从我国的实际出发,立足中国国情,突出我国的政治制度与法治建设与西方国家到底有何不同?习近平针对中西法治不同曾从两个方面作出过阐释:一方面是从党的领导层面;一方面是从社会主义层面。他指出:‘党的领导是中国特色社会主义法治之魂,是我们的法治同西方资本主义国家的法最大的区别”;同时他又指出:“我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位,也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势,也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在’。显然,党的领导与中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治道路、法治理论与法治体系建设的根基与原点,是我国合宪性审查制度与西方合宪性审查制度之本质差异所在。

  关于“党领导一切”的政治原则,早在194291日中共中央通过的《)之于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中就明确指出:‘党是领导一切其他组织,如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化,应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会。”这是最早出现关于“党领导一切”思想的党的正式文件。后来毛泽东同志进一步阐发了“党领导一切”的思想,1954915日,他在第一届全国人民代表大会第一次会议开幕式讲话中明确指出:‘领导我们事业的核心力量是中国共产党” . 1 062130日,毛泽东在扩大的中央工作会议上明确指出:‘工、农、商、学、兵、政、党这七个方面,党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。20001月,时任党的总书记的江泽民同志在中纪委第四次全体会议上发表的讲话中也重申过“工农兵学商,党是领导一切的”的思想[[I S]。而习近平总书记在讲话中则突出并强调了“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”[A]的论断,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以党的文件的形式明确强调:‘党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证”。党的十八届七中全会再次指出:‘确保党对一切工作的领导,确保党总揽全局、协调各方。”十九大报告重点强调了“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量”,这是对中国共产党领导下的中国革命伟大实践经验的总结和概况,也是新时代中国特色社会主义建设的核心和根本保障,并再次重申“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”的思想,提出“坚持党对一切工作的领导”的基本原则,并将它置于新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的第一条。尤其是20183月宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”载入宪法第一条。可以说,党的领导这一政治原则是新时代中国特色社会主义取得成功和走向胜利的根本政治保证。

 十八大以来,习近平提出并反复强调的一个重要论断是“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”③。有学者指出:‘这是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央关于中国共产党历史地位的两个全新论断”。o }}0这一论断‘从中国特色社会主义本质特征的高度强调了党的领导的极端重要,使我们对党的领导和中国特色社会主义的认识达

到一个前所未有的新高度”之所以做出这种政治论断,是因为中国共产党的领导直接决定和体现着中国特色社会主义的性质。中国特色社会主义包括道路、理论体系和制度,其中的每一个方面都体现了党的领导:中国特色社会主义道路是中国共产党领导人民开创的,中国特色社会主义理论体系是中国共产党的指导思想和行动指南,中国特色社会主义制度的建设和发展,都必须在党的领导下来完成。[I A]一言以蔽之,中国特色社会主义就是中国共产党领导人民开创的,没有共产党的领导,就没有中国特色的社会主义。所以,在建构我国法治秩序过程中,必须保障党的领导这一核心与灵魂,习近平指出:“我们全面推进依法治国,绝不是要虚化、弱化甚至动摇、否定党的领导,而是为了加强党的执政地位、改善党的执政方式、提高党的执政能力,保证党和国家长治久安。在这一基点上,就注定了中国特色社会主义法治道路包括合宪性审查制度的选择与西方国家的法治道路及其合宪性审查制度分道扬镰。

 决定中国特色合宪性审查制度的另外一个因素是中国特色社会主义制度。何谓中国特色社会主义制度?十八大报告指出:“中国特色社会主义制度,就是人民代表大会制度的根本政治制度,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度,中国特色社会主义法律体系,公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度”。中国特色社会主义各项制度的发展与完善,都离不开党的领导,正如党中央《关于新形势下党内政治生活的若干准则》开篇所说的:“办好中国的事情,关键在党”,因为中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党的十九大所形成的习近平新时代中国特色社会主义思想的一个重要内容就是明确了中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量。从某种意义上说,党的领导与中国特色社会主义制度在本质特征上是一致的,中国特色社会主义各项制度都是在党的领导下开创和发展的,因此,中国特色社会主义制度的核心要义就是党的领导。

 通过上述分析,我们得出一个基本结论:中国特色社会主义的本质与核心在于党的领导,党和国家的各项活动都必须体现党的领导,党和国家的各项事业都必须坚持“党对一切工作的领导”的政治理念与政治原则,并“确保党始终总揽全局、协调各方”(十九大报告)的领导核心作用。根本原因在于:中国共产党是世界上唯一一个最大的、长期执政的政党,在中国,“各民主党派参政,没有反对党,不是三权鼎立、多党轮流坐庄,我国的法治体系要跟这个制度相配套”。显然,中国与西方国家的政治制度模式的根本差异,决定了中国合宪性审查制度的建构也必须体现党的领导的政治原则与宪法原则,而这正是中国自己的特色与风格。因此,我国混合型合宪性审查制度是符合中国国情的,与中国特色的社会主义政治制度与政治现实相一致,并深深扎根于中国特色社会主义道路、理论体系与制度这一沃土之中。因此,我们须认真对待中国特色合宪性审查制度,既不能傲慢自大,也不能妄自菲薄,世界上没有一成不变的制度模式,只有最符合一国现实的制度,美国的普通法院审查模式是如此,欧陆的宪法法院或宪法委员会是如此,中国的党内审查与国家审查二元审查机制并存与融合的混合型制度更是如此。

 


(责任编辑:总编办)

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