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当前行政乱象实质性分析及建议

发布时间:2021-06-01      来源: 仁明    点击:

 

 

法治宣传网法治研究常务主任 仁明
我国行政改革目标是建设
法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府,推进政府重大决策科学化民主化和法治化。 首先,要建设法治政府。法治政府就是要做到“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”这24个字。要坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”,把权力关进制度的笼子。主要必须处理好三个关系。一是必须处理好改革创新与法治的关系。全面深化改革和全面依法治国是相互统一、相互促进的,但两者之间又存在明显的差异。法治要求改革要于法有据,要求维护法律尊严和经济社会秩序,而改革则要求对现行不合理的制度安排做出突破,双方有一定的对立性。 由于我国法治建设还在路上行走,并且是刚刚启程不久,本身远未完善,这就需要遵循在改革中完善法治,在法治下推进改革的基本原则,需要关注四个重点:第一,要加快法律的修订或制定进程,对合理的符合发展方向的做法及时予以确认,或对于改革及时地予以授权;第二,要充分发挥法律资源的优势。我国的省级人大、设区的地级市人大、还有经济特区等,现在都拥有一定的立法权,相关层级的政府就要开动脑筋、敢于担当,运用好这些立法优势。此外,推动改革的相关部门还要善于向立法机构请求授权,给改革创造有利的法律环境。第三,要注重强化基层人员的法治思维,提升法治能力。基层政府既是改革主体负有推动改革的重任,又是改革的对象,许多改革举措需要落实,政府人员的素质和能力决定了改革的成败。第四,要全面落实选举法,使各级人大代表及行政等公务人员对法律负责,对人民负责,强化人大的地位和作用,强化人大对政府的监督。

 

其次,要建设创新政府。一是政府推动经济社会发展的立足点,现在必须放在创新驱动上面,而不能靠过去的资源投入、资金投资,应转向主要靠创新驱动。二是政府的自身建设也是这样,唯有通过创新,才能降低政府成本,提高政府效能,更要解决政府在创新中存在着体制机制弊端的问题。
第三,要建设廉洁政府。坚持依法用权,尚俭戒奢,深入开展党风廉政建设和反腐败斗争,对腐败分子零容忍、严查处,无论腐败行为是出现在领导机关,还是发生在群众身边,都要严加惩治、绝不留情。
第四,要建设服务型政府。坚持主动作为,狠抓落实,千方百计为群众着想,切实做到勤政为民。各级政府公务员特别是各级领导干部,要始终把为人民谋发展、增福祉作为最大的责任,始终把现代化建设的使命扛在肩上,始终把群众的冷暖忧乐放在心头。各级政府要切实履行职责,狠抓落实,创造性地开展工作。

现在以权谋私“官念”太浓。种种迹象表明,地方不少行政人员心目中长期浓厚地存在着以权谋私意识,根本不是以为人民服务为宗旨在履职行政,尤其是把持在社会事务要害部门或关健环节当口的一些为官者。
要管住人心。改革开放30多年后的今天确实不缺钱不缺物了,而是缺心、缺德、缺自律!尤其在推进“以经济建设为中心”的各项改革开放进程中,伴生着一味地“以钱为中心”的庸俗处世潜规则,或说在这种低劣思潮误导下,把人的思想尤其是道德底线全冲破了,搞坏完了!追根求源完全是理想信念动摇的点火器—思想出现了偏差。
 

要进行机构改革,现在分工重叠太多。
啥工作都实行多重分工负责抓,副书记、副市(县)长,还有副人大、副政协分管抓,还有相关部门局长、副局长专门抓,还有重重叠叠的部门及单位具体做,可谓行政资源严重浪费!
其一,要优化政府,大力精简优化机构,而不光要下放审批权限,权放底下就没腐败? 要按照中央大部制设计,地方基层行政机构必须大刀阔斧地精简优化,该归并的要归并,该撤消的坚决撤消。我以为,除了党政“四大家”及其公检法、财税常设职能局以外,农林业、教科文卫计生、城建土地环保、工贸商务也可归并等机构外,其它都可收归到政府内设科室职能即可。同时,要大力撤并相当混乱的二级局,锐减不干实事的领导职位。严格机构编制和领导配比职数。

比如目前新另立的城管行政执法局,我很反对一些专家包括人大代表或政协委员们的呼吁!完全可由城建局兼容职能。

还有技术监督、商务、工商等局完全可以归并一个局或政府里边的一个处室。

目前可实行老人老办法、新人新机制管理逐渐过渡,以从根本上来切实解决地方行政机构庸肿、绩效低下、一摊散懒状况!

 

其二,行政审批太过,行政审批制度改革与政府机构改革和转变政府职能统筹进行、一体谋划。
运用法治思维和法治方式深化行政审批制度改革,检讨《行政许可法》实施中存在的问题,特别是针对行政审批制度改革中存在的制度障碍,提出修改意见,确保在法治的框架内推动改革,实现行政审批领域的重大改革于法有据。将行政审批制度改革全面纳入法治轨道,就是要以法治的方式推动改革,以刚性的制度管权限权,“这样虽然会牺牲部分改革的效率,但是增加了改革的合法性与权威性,并从根本上解决了审批事项的法律依据问题,从长远看也才是真正有效的改革

行政审批制度改革一直以来都依靠各级政府推动,在国务院层面,协调小组负责牵头推进国务院行政审批制度改革,国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室具体执行相关工作。因此,减什么政、放什么权都由政府自己研究决定,未向社会公开,无法体现利害关系人和社会公众的意愿。
一方面,协调小组中行政审批改革组、投资审批改革组等专题组的领导成员都由具有审批职能的部委负责人担任,与行政审批制度改革存在重大的利益关系,在改革过程中有保护部门利益之嫌。
另一方面,在简政放权的过程中,缺少信息公开、社会参与程序,致使取消下放的审批事项多为含金量不高的项目,使市场主体和社会民众在政府取消成百上千个审批许可事项后,到政府部门办事依然困难重重。
行政审批制度改革注重数量、忽视质量,社会感受度不明显,行政审批制度改革中明减暗增、上减下增的现象依然存在。

应该做到凡市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批。危害控制类审批覆盖产品质量、安全生产、食品安全、环境保护、道路交通安全等众多社会活动领域,重在事前控制,行政审批须发挥应有作用。

在行政审批制度改革实际操作中,有些部门和地方对审批事项进行打包或者拆分处理,把废弃的项目一项做成好几项,把要保留下来的项目把好几项压成一项,以应付上级精简审批事项的目标;还有的部门和地方将审批改头换面为核准、备案等,权力不减反增,影响了改革的效果和质量。
行政审批制度改革触及深层次矛盾,触动权力和利益调整,是政府的自我革命。只取消下放审批事项,不进行机构撤并、职能调整,就不能彻底做到简政放权,难免出现审批事项“死灰复燃”的情况,陷入权力精简膨胀循环的怪圈。

行政审批制度改革的法治化程度有待提高。通过完善程序,可以实现行政审批制度改革的法治化、科学化、民主化,提高改革质量,增强社会认同感,推进政府职能转变。严格依法对行政审批权力事项进行核定,对每个审批事项进行编码,为每个审批事项编制一个身份信息,以标准化、规范化的方式表述审批事项的类别、名称、实施机关、共同实施机关、实施依据、实施对象、办理时限、办理流程、收费依据和标准、服务方式、相对人权利、监督投诉途径等,形成规范、清晰的审批事项详细清单。
完善行政审批制度改革的程序,建立信息公开、专家论证、风险评估和公众参与等程序机制。

由于缺少标准化的服务流程和质量规范,行政审批在内容、程序两个方面都不够科学、合理,行政审批监督制约机制失灵。
目前行政审批的程序与规范提供的主要是倾向性指导,审批部门在操作过程中拥有较大的自由裁量权。而一些地方和部门重审批、轻监管和监管不到位的问题也比较突出,许多审批部门尚未建立明晰的、有约束力的审批责任制度,内部监督效果不明显,外部监督缺位或不到位。

 

  以规范的流程确保行政审批运行标准化。行政审批相当庸俗过分,经常以地方和部门双重保护主义为局部利益而鏖战,甚至采用立法的方式和途径加以固定和公开,这使行政审批改革陷入难以推进的窘境。要明晰审批权的行使流程,包括明确审批条件、申请材料、审批流程、技术审查和审核标准、审批时限、审批结果及告知、救济途径、责任追究,特别是对于涉及多个部门的联合审批,更需要明晰流程。

行政服务中心、政府门户网站应及时、完整、准确地向社会公开审批事项办理过程,主动接受社会监督。

  以高效的服务中心优化行政审批组织标准化。首先,各地应推进审批职能向一个处室集中,审批处室向办事大厅集中。其次,推行审批窗口办公的标准化建设,现场管理要力求精细。

  以完备的监管体系强化考核标准化,实现事前、事中、事后监管的统一协调、有效运作。事前监管着重完善新增审批事项的监督机制。事中监管着重健全行政审批政务行为的监督体系。事后监管着重建立考核追究机制。

 

 要规范办事。要打破权力的旧意识,公共事务公开办理。我以为,随着市场经济日趋健全,各项社会分工和运行机制日趋明朗,有必要将所有行政执法像财政编制预算一样地建立各项行政管理工作规范及程序,形成像法典一样的行政大典,让人们直接查对办理。以中央或省政府规范下文,公布于众,让群众或受管理对象明明白白地看着他们按照规定的程序去行政去执法,同时进行明明白白地监督。
在这个思考下,从乡镇到县市省或中央,层层建立健全行政服务中心即综合服务大厅,把所有行政事务都统一到大厅办公,当场咨询,当场办理,当场完结,当场谢谢,让人们需要办理的一切行政审批或证件事宜,按照规范准备就序后,根本不需要去找不干实事的领导才行!

这就要求必须处理好行政体制内部的一些关系。简政放权和行政审批制度改革,涉及到如何调整与理顺政府体制内部自身关系的诸多问题。
要规范行政机关与中介等服务机构关系,不能有任何利益牵扯,不能有任何指定和强制,中介等机构依当事人主动申请提供服务;所有事项当事人都可以不委托任何中介等机构参与而办理行政事项。
要严格规范行政收费事项,除了土地出让金等政府及部门作为一方当事人身份出现的情况,原则上取消所有行政性收费事项。代收税款不属于收费。

 

公务人员责任意识太淡,绩效考核太虚。尤其是公务行政及执法考核基本没有规范化的文件规定和统一法规及细则,目前全国上下推行的政府绩效管理有了一套考评工具,基本上都只重在指标设计和标准设定。实际操作中根本没有严格意义上或说非常管用的考评机制和兑现体系。应该建立依法行政为主线的考核机制,决策、执行是否依法决定考核结果,只要违反法律的一律扣除相应考核分数;考核同时要把公平、合理纳入考核范围,出现不公平及明显不合理情况要适当扣除相应考核分数。

导致乱象根源首先要广用贤才。就是要多一些伯乐式的领导干部和领导方式,多识些骏马用到事业上去。为了让伯乐甄别选拔出更多的骏马来,必须下大气力对当前机构队伍进行改革,建立精简高效的国家工作人员队伍。
其次干部教育要到位。从三讲、三葆、五个基本到眼前的四治、群众路线教育实践等等活动,中央乃至不少省委省政府确实下了很大决心,但在好多地方或基层部门很淡漠,多是走走过场而已。

 再次犯科惩处根本不严。大量行政官员或行政违纪违法惩处过于偏轻,甚至袒护、放纵!致使好多干部累处累犯,得力于地方保护而长期危害百姓或逍遥一方。比如不少干部犯了错误调个地方,再犯错误再调个地方,直到危害太深、影响太大了才被收监,开始在干什么?就是得力于一个上一级的小官庇护着,导致危害深重。
 

权力滥用得不到及时反映和遏制是很多问题的关键所在。要贯彻中央八项规定推进政府反腐倡廉深入开展,中央巡视组全面开展了专项巡视,健全强化派驻制度等。

为了及时遏制权力滥用,建立监察机关审查机制,审查下级及同级行政机关部门决策等是否合法,并作出审查报告备案入档,同时县级监察机关建立行政执法争议24小时出警机制,像110一样,城市里30分钟以内到达有争议执法现场,市级甚至省级监察机关建立24小时值班制度,及时协调处理县级监察机关处理不了的行政执法争议。 行政执行制度。必须保障严格规范公正文明执法,依法惩处各类违法行为,对于关系群众切身利益的重点领域,要加大执法力度,完善行政裁量权基准制度,落实行政执法责任制和纠错问责机制。

建立地方政府的权力和责任清单制度。尤其是让那些根本不称职的、完全是送钱送的多的官员垄断一方或一个部门,胡乱干、乱封官、大捞钱。
直言不讳地说,目前省、市、县、镇纪委监察没一个很有自己主见或党性骨气的!完全听任一级首长个人好恶在行事,根本不听百姓反映,竭尽全力保住一个地方的丑恶不露馅!生怕中央知道了受损!
我以为,首先,为保证中央政令畅通与地方基层信息快捷反馈,要考虑地方纪委监察或检察院、反贪反渎职局等等机构直接受中央统管问题,实行委派制,定期轮换,以保证他们能摆脱局限挺起腰杆开展工作,切实履行监督职能。其二,有个不很成熟的建议:为强化社会民意监督和反映通道,可在省市县镇村优选那些敢说真话、有很强的政策水平和观察分析能力、正直有公信力的人,担任地方政务监察员,人选要精干不在多,不一定要求是党员或干部身份,下聘书赋予直接上报中央内参的权力;人大代表、政协委员不一样,不言而喻。
 

要想从根本上扭转,就要严惩败吏。各级党组织要着实建立健全制度和机制,并要切实开展工作,确保干部尤其是领导干部不至于一直滑向犯罪深渊。一旦置若枉闻倒行逆施而犯法的,不论涉及到哪一级哪个人,统统按律办事,依法惩处!不坚持这一铁律,喏大一个国家咋能正法!?还有一个非常坏的潜规则要坚决废除,就是对甲地犯错犯罪的干部坚决不能调任乙地再当官行政,只能就地削职为民!如果再用,只会助纣为虐继续危害百姓和党的事业!不过,这里面要分清所犯错误的性质或本质,属于责任事故的,可从轻发落。属于完全个人品质性的加之又屡教不改的,坚决清除之!同时,特别建议:对目前判刑十多年、只蹲了几年牢狱就以种种理由假释的犯罪官们,要好好清理一下咋获得不该自由的根由证据,从严惩处一批搞鬼的人,包括公检法部门的特权人在内,不能放纵,以保障严惩败吏、警醒众人之目的。
反腐败斗争仍然面临着十分严峻的形势,国家不仅要继续清除腐败的存量,更重要的是要把遏制腐败的增量。不让腐败产生,这才是根本的目的。要达到这个目的,必须坚决走制度反腐的道路。
第一,要确定制度反腐的根本措施,即形成和建构不敢腐、不能腐、不想腐的制度反腐体系。
第二,要落实履行党风廉政建设的主体责任,严厉整治各种顶风违纪的行为。全面从严治党要讲责任制。现在,新出台的《中国共产党纪律处分条例》规定,“不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严治党主体责任不力,造成严重损害或者严重不良影响的,对直接责任者和领导责任者,给予警告或者严重警告处分;情节严重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分。”各级政府的负责人,要切实承担起党风廉政建设主体责任,凡是失职失责者,必须受到纪律的惩处。
第三,要加强行政监察工作,推进审计监督的全覆盖。以减权、限权、创新监管等举措,减少寻租空间,铲除滋生腐败的土壤。第四,推动党风廉政建设持续深入发展,特别向基层延伸,纠正侵害群众利益的各种歪风邪气,惩治腐败、除恶务尽。

 

全面推进政务公开,即决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开,推广电子政务和网上办事。政务公开推进了信息化建设在创新政府建设中的突出地位,2015年4月,国办发布了《政府信息公开工作要点》,对全年的信息工作作出规划又出台了《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》,要求提高行政管理透明度和政府公信力,推动形成全社会共同参与监管的环境和体制。
很多机关办事不透明,程序全是假的。特别是在财政分配、人事选拔任免以及单位财经财务等重点敏感政务上,一把手绝对说了算,名曰讲民主、按程序、搞公示、再审核,其实一切皆在程序之前都按照一把手个人私欲安排好了的,即是程序中出现偏差,也会通过关门协商暗程序走通一切,达到自我目的。推荐人选或民主评议什么的,叫民众投票表决也是很随意,就是随便裁剪纸片每人发一张,各人写上名字即为表决通过,当场也不唱票宣布,一把把票捋走并称让领导决定后再宣布,全是假把戏!由于党务政务不透明不公正,甚至全造假,导致目前地方基层出钱逼诱人们参加选举或推荐都不情愿干皆可窥见一斑,致使地方或基层行政执法多是不公正遭人怨!
要改变这种状况,就要参照选举法,匿名填写,当场唱票、计票,公布结果。

 

参考资料:李应宝:当前地方行政乱象实质性分析及建议

马怀德教授等相关文章。在此致谢。




(责任编辑:总编办)

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